Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 5 października 2023 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium" lub ""organ odwoławczy") po rozpatrzeniu zażalenia C spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "strona" lub "skarżąca") utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. (dalej: "Burmistrz Miasta" lub "organ I instancji") z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie centrum energetyki nawozowej na działce numer [...] obręb [...] w miejscowości K., gmina K., powiat [...]" do czasu zakończenia postępowania sądowo – administracyjnego, zainicjowanego skargą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] r nr [...] z dnia [...] r. stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K.-obszar [...].
Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 7 listopada 2022 r. do Urzędu Miasta i Gminy K. wpłynął wniosek strony o ustalenie warunków zabudowy terenu położonego w miejscowości K. przy ul. [...], obejmującego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla inwestycji polegającej na budowie centrum energetyki nawozowej. Pismem z dnia 16 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku. W dniach 21, 23 i 30 grudnia 2022 r. pełnomocnik wnioskodawcy uzupełnił wniosek. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2023 r. nr [...] Burmistrz Miasta zawiesił z urzędu, na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 7 sierpnia 2023 r. postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał na art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.
Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.". W związku z tym organ I instancji wyjaśnił, że dla terenu, na którym położona jest działka nr [...], została podjęta uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K. oraz uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. w sprawie zmiany wymienionej uchwały Nr [...] z dnia [...] r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania strony Kolegium postanowieniem z dnia 15 czerwca 2023 r. nr SKO.4103.14.2023 uchyliło ww. postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W dniu [...] r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K. - obszar [...], która zostało opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] r., pod pozycją [...]. Data wejścia w życie uchwały została ustalona na dzień 1 sierpnia 2023 r. Z uwagi na ta okoliczność Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu dla planowanej przez stronę inwestycji na okres 9 miesięcy licząc od dnia złożenia wniosku, tj. do czasu uchwalenia planu, lecz nie później niż do dnia 7 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił m.in., że z uwagi na zapisy § 14 uchwały z dnia [...] r., na dzień wydania postanowienia nie został spełniony warunek obowiązywania wskazanego aktu prawa miejscowego.
Strona wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do Kolegium.
Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieważność ww. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r.
Kolegium postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr SKO.4103.122.2023 uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w sprawie zawieszenia postępowania w całości. Jak wyjaśniło w uzasadnieniu postanowienia Kolegium, w dniu podejmowania przez niego rozstrzygnięcia upłynął już bowiem maksymalny termin określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., tj. termin 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez stronę o ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, w którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogło być zawieszone.
W dniu [...] r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Następnie Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez stronę inwestycji do czasu zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego zainicjowanego skargą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Rozstrzygnięcie nadzorcze dopiero z tym momentem, staje się co do zasady wykonalne poprzez usunięcie zakwestionowanej uchwały lub zarządzenia z obiegu prawnego.
W ocenie organu I instancji nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym organ nadzoru stwierdza nieważność zarządzenia organu gminy, wywołuje tylko takie skutki, jak postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania zarządzenia. Stan wstrzymania wykonania zarządzenia trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. Przywołując i cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie SA/Wr 168/91 NSA wywiódł, że "rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności dopiero po uzyskaniu waloru prawomocności. Ustawodawca postanowił bowiem, na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa, przyjął zatem, akt organu gminy nie traci mocy z dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego".
W ocenie organu I instancji zaistniały więc przesłanki do zawieszenia postepowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji.
Strona złożyła zażalenie na to postanowienie wnosząc o jego uchylenie.
Opisanym na wstępie postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy. W konsekwencji dokonanej analizy tego stanu organ odwoławczy uznał, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, które musi być zostać rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. warunki zabudowy mogą być wydane jedynie dla terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obecnie Rada Miejska w K. złożyła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały wprowadzającej na tym terenie plan miejscowy.
Kolegium nie podzieliło zarzutów zażalenia i uznało, że rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej aktu organu gminy w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności dopiero po uzyskaniu waloru prawomocności. Tym samym w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji słusznie uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] wyznaczy dalszy bieg niniejszego postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca działająca przy pomocy profesjonalnego pełnomocnika i zarzuciła mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 92 ust. 1 u.s.g. poprzez zawieszenie postępowania:
- a) do czasu zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego zainicjowanego skargą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] roku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] r. z dnia [...] roku stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K. - obszar [...], podczas gdy z mocy samego prawa wynika (w konsekwencji rozstrzygnięcia nadzorczego), że zakwestionowany m.p.z.p. nie wywołuje skutków prawnych, a nadto rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej nie jest przesłanką wydania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy;
- b) pod pozorem oczekiwania na zakończenia postępowania sądowo- administracyjnego dotyczącego rozstrzygnięcia nadzorczego na uchwałę, która nie powinna być w ogóle podjęta, a co musi być uznane za przejaw działań zmierzających do blokowania inwestycji Spółki, czego dowodem jest również to, że tylko niniejsze postępowanie jest już po raz trzeci nielegalnie zawieszone.
W związku z podniesionym zarzutem wniosła o:
- - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Kolegium jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia 25 sierpnia 2023 r.
- - orzeczenie o kosztach postępowania skargowego, w tym kosztach zastępstwa radcowskiego, opłacie kancelaryjnej, opłacie skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na argumenty jakie uzasadniają, że przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postepowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przywołała również orzecznictwo sądów administracyjnych i zawarte w nim stanowisko wskazujące, iż zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność miejscowego planu nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego wyjaśnienia zależy rozstrzygnięcie sprawy ustalenia warunków zabudowy".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło oddalenie skargi. Jednocześnie wniósł o rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy ograniczył swoją ocenę sprawy do stwierdzenia, że postępowanie w niej zostało zawieszone do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność miejscowego planu stanowi zagadnienia wstępne w rozumieniu 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Kluczowym zagadnieniem dla właściwego rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest ustalenie czy w przypadku wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do aktu prawa miejscowego jakim niewątpliwie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jego zaskarżenie do sądu administracyjnego zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie wydania decyzji dotyczącej warunków zabudowy dla wnioskowanej przez inwestora inwestycji do czasu uzyskania przez to rozstrzygniecie przymiotu prawomocności lub uchylenia przez sąd administracyjny.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Według art. 92 ust.1 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały gminy przez organ nadzoru wstrzymuje jej wykonanie w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie to staje się ze względu na możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego prawomocne z chwilą upływu terminu do wniesienia skargi lub z momentem jej oddalenia przez sąd administracyjny. Wstrzymanie wykonania uchwały w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności oznacza, że istniejąca w obrocie prawnym uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie do uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jego całkowitą nieważność nie wywołuje skutków prawnych (nie działa, jej działanie jest "zawieszone").
W konsekwencji oznacza to faktyczny brak regulacji prawnych planu miejscowego. Podstawowym bowiem elementem wejścia w życie aktu prawnego, jego promulgacji, jest możliwość stosowania norm prawnych wynikających z przepisów zawartych w treści tego aktu.
Bezspornym w sprawie jest okoliczność, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy położona jest w obszarze objętym uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) – dalej: "P.b.", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Oznacza to, że podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę są ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w przypadku, gdy plan nie istnieje, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy.
Stosownie do treści art. 62 ust 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:
- 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo
- 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.
Jak wynika z materiału dowodowego sprawy organ I instancji skorzystał z tej możliwości jaka daje wyżej przywołany przepis. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. zwiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu uchwalenia planu, lecz nie później niż do dnia 7 sierpnia 2023 r. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2023 r. Kolegium uchyliło to postanowienie w całości ze względu na upływ maksymalnego terminu określonego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Obowiązkiem organu I instancji było podjęcie postępowania, zbadanie aktualnego stanu faktycznego i prawnego oraz rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem tych ustaleń. W przedmiotowej sprawie organ nie ustalił jednak, czy istnieją podstawy do kontynuowania postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż uznał, że rozpatrzenie skargi na rozstrzygniecie organu nadzoru stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygniecie sprawy dotyczącej wniosku skarżącej tj. warunków zabudowy.
W ocenie Sądu w przypadku planu miejscowego, który nie może wywoływać skutków prawnych z uwagi na wydane i doręczone rozstrzygnięcie nadzorcze, organ powinien kontynuować postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i wydać decyzję w tym przedmiocie. Na obszarze, na którym położona jest nieruchomość objęta zamierzeniem inwestycyjnym brak było planu miejscowego a nowo uchwalony plan miejscowy został "zawieszony" rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody. W kontrolowanej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego nie stanowiło w ocenie sądu zagadnienia wstępnego, od którego wyjaśnienia zależało rozstrzygnięcie sprawy. Organ administracji publicznej jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego.
Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (lub podjęcia innych czynności) w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2093/22, LEX nr 3688843). Przez "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 813/23, LEX nr 3659388). W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dostrzega takiego związku prawnego pomiędzy wyrokiem sądu administracyjnego w sprawie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego a możliwością wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wyrok sądu nie jest warunkiem koniecznym dla wydania takiego rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania.
Należy zauważyć, że nawet w sytuacjach, gdy zachodzą przesłanki wskazujące na zaawansowanie prac związanych z uchwalaniem planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, gdy wyniki tych prac nie skonkretyzują się w tym okresie. Po upływie 9 miesięcznego okresu zawieszenia postępowania postępowanie musi być podjęte, jeżeli plan nie zostanie uchwalony lub zmieniony skutecznie. Organ I instancji miał obowiązek podjąć działania konieczne do rozstrzygnięcia sprawy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, który aktualnie nie budzi wątpliwości, a wymaga jedynie rzetelnego ustalenia i prawidłowej oceny. W sytuacji gdyby przy uwzględnieniu aktualnego stanu prawnego zaistniała przesłanka do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy to po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego rozstrzygnięcia nadzorczego, w przypadku, gdyby okazało się, że ustalenia uchwały są ważne, a wydana decyzja zawierałaby ustalenia sprzeczne z obowiązującym planem, to wówczas zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany byłby stwierdzić jej wygaśnięcie, ale tylko zanim wydana zostałaby ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3551/15, CBOS)
Z tych względów sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 i art. 97 § 2 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną powyżej.
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.