Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (SKO) decyzją z dnia 6 września 2023 r. nr SKO.4106.947.2023, po rozpatrzeniu odwołania P. N.(strona, skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (organ I instancji) z dnia 12 lipca 2023 r nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K. N..
Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 10 maja 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Organ I instancji decyzją z dnia 12 lipca 2023 r nr [...] odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przywołał obowiązujące przepisy, w tym art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.- dalej "u.s.r."), wskazując, że świadczenie nie może być przyznane, ponieważ matka skarżącego nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 1b u.s.r. Nadto, zdaniem tego organu, według ustaleń z wywiadu środowiskowego, brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją skarżącego z zatrudnienia, a powstaniem niepełnosprawności. Organ I instancji zwrócił uwagę, że matka strony prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą poruszającą się samodzielnie w obrębie lokalu mieszkalnego, również samodzielnie ubiera się, załatwia potrzeby fizjologiczne, spożywa posiłki a także przyjmuje leki. W ramach opieki sprawowanej nad matką skarżący przygotowuje posiłki, pierze bieliznę, utrzymuje czystość w mieszkaniu, reguluje rachunki oraz załatwia sprawy urzędowe, organizuje wizyty lekarskie.
Dodatkowo, organ I instancji wskazał, że niezdolność do samodzielnej egzystencji matki skarżącego datuje się od dnia 24 października 2022 r. natomiast ostatnie zatrudnienie strony zakończyło się w dniu 31 marca 2022 r. Trudno jest zatem uznać, że strona, która od 1 kwietnia 2022 r. nie podejmowała żadnej pracy zarobkowej, obecnie nie pracuje ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką.
W odwołaniu od tej decyzji strona, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.s.r. Wskazała także na błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.s.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącego nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej łub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Zaskarżoną obecnie decyzją SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń oraz wskazało na przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia, a to art. 2 ust. 2 u.ś.r., art. 17 u.s.r. Zauważyło, że z przywołanych przepisów wynika, iż uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione od szeregu przesłanek zarówno pozytywnych, jak i negatywnych. Wyjaśniło, że aby móc uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przesłanki pozytywne muszą zostać spełnione łącznie i nie może przy tym zaistnieć żadna z przesłanek negatywnych.
W powołaniu na akta sprawy SKO wskazało, że matka strony legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 15 lutego 2023 r. ([...]), zgodnie z którym data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji to 24 października 2022r., a niezdolność ustalona została do 29 lutego 2024 r. oraz orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności ([...]) do dnia 30 kwietnia 2025r., zgodnie z którym nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 stycznia 2023 r. Odniosło się także do wyników wywiadu środowiskowego z dnia 20 czerwca 2023 r. i na tej podstawie SKO zgodziło się z argumentacją organu I instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 u.s.r. gdyż wskazany zakres czynności podejmowanych przez stronę (pomoc w codziennym funkcjonowaniu i w procesie leczenia) nie są czynnościami o charakterze opiekuńczym, nadzwyczajnym ale są ściśle związane z obowiązkami alimentacyjnymi wynikającymi norm etycznych, moralnych i prawnych.
SKO nie dostrzegło w sprawie ścisłego i bezpośredniego związku przyczynowo- skutkowego między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki. Wskazało na dotychczasową bierność zawodową strony, jak również na fakt, że matka skarżącego posiada stosunkowo nowe orzeczenie o niepełnosprawności. Zwróciło także uwagę, że znaczna samodzielność matki strony oraz udział w opiece jej córki nie wymusza na skarżącym braku możliwości podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.s.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Na tej postawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wystąpił także z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony opisał dotychczasowy przebieg postępowania i podniósł, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącego matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.s.r. Jego zdaniem w sprawowaniu opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.s.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Wystąpiło również z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Sądowoadministracyjna kontrola legalności działalności organów administracji publicznej odbywa się pod względem zgodności z prawem, z tym że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. - dalej p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
W rozpatrywanej sprawie Sąd nie znalazł natomiast podstaw do przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu powyższej regulacji.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.- dalej jak dotychczas "u.s.r.").
Jak stanowi art. 17 ust. 1 u.s.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi przedmiotu sporu to, że matka skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Spornym nie jest także to, skarżący pozostaje w gronie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. Pomiędzy stroną a organem odwoławczym nie ma również sporu co do tego, że podstawy do odmowy przyznania wnioskowego świadczenia nie mogła stanowić data powstania niepełnosprawności u matki skarżącego. W obecnej sytuacji prawnej nie jest bowiem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.s.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
Jednak, zdaniem Sądu, zważywszy na pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organy słusznie oceniły, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a sprawowaną przez niego opieką nad matką.
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem zasadnym jest badanie zaistnienia wspomnianego związku przyczynowo-skutkowego jako jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Legitymowanie się zaś przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 2859/20). Oznacza to, że w każdym przypadku, gdy dana osoba ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, badać należy okoliczności faktyczne sprawy oraz istnienie związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (wyrok NSA z dnia 7 maja 2020r., sygn. I OSK 1049/19).
W realiach rozpoznawanej sprawy SKO stwierdziło, że charakter i rozmiar czynności podejmowanych przez skarżącego, znaczna samodzielność jego matki, a także udział córki w tej opiece sprawia, że nie sposób uznać, iż skarżący nie może podjąć pracy, nawet w niepełnym wymiarze. SKO zwróciło ponadto uwagę na bierność zawodową skarżącego. W konsekwencji SKO wskazało, że nie zachodzi ścisły związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką.
W ocenie Sądu poczynione przez SKO, a wcześniej przez organ I instancji ustalenia są prawidłowe. Podobnie prawidłowe są wyciągnięte z tych ustaleń wnioski. W znajdującym się w aktach sprawy wywiadzie środowiskowym wskazano bowiem, że matka skarżącego jest w dużym stopniu osobą samodzielną (porusza się po mieszkaniu samodzielnie, samodzielnie spożywa posiłki, załatwia potrzeby fizjologiczne i przyjmuje leki). Dodatkowo w opiece nad matką partycypuje córka. Czynności podejmowane przez stronę to: przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątanie, pomoc w dotarciu do lekarza, realizacja recept, opłacenie rachunków i załatwienie spraw urzędowych.
Zdaniem Sądu czynności realizowane przez skarżącego wobec matki nie stanowią przeszkody do podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zakres opieki sprawowanej przez niego w głównej mierze sprowadza się do wykonywania typowych czynności dnia codziennego podejmowanych przez osoby, które są aktywne zawodowo. Tymczasem opieka winna mieć na tyle zajmujący charakter, że jej sprawowanie pozostaje nie do pogodzenia z wykonywaniem jakiejkolwiek działalności zawodowej przez opiekuna i z tego właśnie powodu osoba sprawująca opiekę nie podejmuje (rezygnuje) z aktywności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2020r., sygn. I OSK 371/20).
Zaakcentowania wymaga także i to, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 u.s.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. I OSK 1049/19). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielanie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 282/20).
Świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Gd 135/19).
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad matką. Organy dokonały jednocześnie prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego oraz dokonały ustaleń faktycznych w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji administracyjnej.
Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku ze zgodnym wnioskiem skarżącego i SKO w tym zakresie.
Powołane orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.