Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 19 września 2023 r. nr SKO.4106.1046.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", po rozpoznaniu odwołania G. K. (dalej: "strona" lub "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. (dalej: "Wójt Gminy" lub "organ I instancji") z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – J. K. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wójt Gminy decyzją z dnia 4 maja 2023 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku strony z dnia 15.03.2023 r. odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, że ojciec strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...] r. nr [...] na stałe. Niepełnosprawność istnieje o 1973 r. Ojciec strony jest osobą w wieku 89 lat. W lutym 2023 r. przebył [...], ma niedowład [...].
Ponadto choruje na nadciśnienie i [...]. Strona oświadczyła, że nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad ojcem, a opieka zajmuje jej ok. 12 godzin. Strona opisała zakres wykonywanych czynności oraz czas ich wykonywania. Do wniosku strona załączyła świadectwa pracy, z których wynika, że pracowała od [...] 2007 r. do [...] 2020 r. w pełnym wymiarze czasu pracy jako pracownik [...] oraz od [...] 2021 r. do [...] 2022 r. w pełnym wymiarze czasu pracy jako operator [...]. Po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 27 marca 2023 r. ustalono, że rozmiar i zakres opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie wpłynął na rezygnację przez stronę z podjęcia pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W ocenie organu I instancji rozmiar i zakres opieki nad ojcem nie wymuszał rezygnacji z podjęcia pracy zarobkowej przez stronę. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy organ I instancji postanowił odmówić stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem z uwagi na datę powstania niepełnosprawności oraz zakres sprawowanej opieki.
Od powyższej decyzji odwołanie do Kolegium złożyła strona. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który został zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.
Realizując wytyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium organ I instancji ponownie przeprowadził wywiad środowiskowy podczas, którego ojciec strony spał i pracownik organu nie był w stanie stwierdzić, czy jego stan zdrowia uległ pogorszeniu zgodnie z twierdzeniami strony. Ponadto ustalono, że sytuacja mieszkaniowa strony podobnie jak jej sytuacja zawodowa nie uległa zmianie. Strona nadal jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. W szczegółowym sprawozdaniu pracownik organu opisał czynności strony wykonywane w ramach opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Podczas wywiadu ustalono, że dom oraz gospodarstwo rolne o wielkości ok. 6 ha ogólnej powierzchni, w tym 4 ha przeliczeniowych jest własnością ojca strony. W gospodarstwie są zwierzęta zagrodowe, którymi zajmuje się strona. Strona "hobbistycznie" zajmuje się również gospodarstwem rolnym.
Na podstawie pisma nr [...] z dnia 22 czerwca 2023 r. organ I instancji ustalił, że strona nie figuruje w ewidencji osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników KRUS. Z kolei, z pisma z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] wynika, że strona do dnia 28 czerwca 2023 r. nie złożyła wniosku o dopłaty na kampanię 2023 r. Ponadto od 4 kwietnia 2023 r. nie zachodziły żadne zmiany w Ewidencji Producentów.
Dokonując ponownej oceny stanu faktycznego sprawy organ I instancji przyjął, że ojciec strony wymaga wsparcia i opieki osób drugich, jednak opieka ta nie wykracza poza ramy opieki intensywnej i całodobowej. Strona opiekuje się niepełnosprawnym ojcem, jednak rozmiar i zakres tej opieki oraz czas, który poświęca na opiekę nie uniemożliwia jej podjęcia pracy zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z uwagi na powyższe organ I instancji ponownie z decyzją z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr [...] odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Strona odwołała się od tej decyzji do Kolegium, które decyzją z dnia 19 września 2023 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, przebieg postępowania przed organem I instancji oraz obowiązujący stan prawny w zakresie regulacji dotyczących prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że zakres opieki jakiej wymaga ojciec strony nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Kolegium zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Ograniczają się one bowiem jedynie do wspomagania ojca w czynnościach życia codziennego: gotowanie, przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, robienie zakupów, pomoc w myciu, kąpaniu, podawania leków. Kolegium podkreśliło, że ojciec strony potrafi pewne czynności wykonywać samodzielnie np. jeść czy wykonywać część czynności higienicznych.
Zdaniem Kolegium zakres sprawowanej opieki nie wymaga od strony rezygnacji z zatrudnienia. Z okoliczności sprawy wynika zatem, że strona nie musi codziennie czy całodobowo wykonywać względem ojca takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynika, że strona pracowała do [...] 2022 r, wobec czego nie sposób uznać, że "zrezygnowała" z zatrudnienia lub nie podejmuje go ze względu na konieczność sprawowania opieki nad ojcem w sytuacji gdy wniosek o przyznanie świadczenia strona złożyła w marcu 2023 r. czyli ponad pół roku po ustaniu stosunku pracy. Kolegium nie zaakceptowało twierdzenia strony, że w momencie gdy jej ojciec podupadł na zdrowiu, to strona postanowiła "zrezygnować" z możliwości zatrudnienia w związku ze sprawowaniem nad nim opieki. Ocenie Kolegium przez okres ponad pół roku przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia, gdy ojciec strony był zdrowy i sprawny strona nie podejmowała zatrudnienia i pozostawała bezrobotna.
Dodatkowo Kolegium stwierdziło, ze nie jest bez znaczenia fakt, że strona pomimo sprawowanej opieki nad ojcem znajduje jeszcze czas na "hobbystyczne" prowadzenie gospodarstwa rolnego i opiekę nad znajdującymi się w nim zwierzętami gospodarskimi. Konkludując Kolegium uznało, że skoro obowiązki wykonywane przez stronę w związku ze sprawowaną przez nią opieką nie wypełniają całego dnia, zakres tej opieki nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia choćby na część etatu. Opieka sprawowana przez stronę nad ojcem nie wymaga więc całkowitej rezygnacji przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W skardze z dnia 18 października 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 390 ze zm.) – dalej "u.ś.r.", poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
W związku z podniesionym zarzutem wniósł o:
- - uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 19 września 2023 r., nr SKO.4106.1046.2023 oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z dnia 4 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania,
- - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W motywach skargi skarżący wskazał, przywołując treść art. 17 ust.1 u.ś.r., że z przywołanej nomy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Potwierdza to wskazane przez skarżącego orzecznictwo sądów administracyjnych.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów (zob. B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021).
Niewątpliwie w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. podstawowym warunkiem jaki musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej (lub traktowane równorzędnie niepodejmowanie jej) wynikająca z konieczności sprawowania opieki nad wymagającą jej bliską osobą niepełnosprawną.
Odnosząc się natomiast do kwestii, iż zakres opieki jakiej wymaga osoba wymagająca opieki nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia podjęcie przez skarżącego jakiejkolwiek aktywności zawodowej wskazać należy, iż dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawowanie opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" ("adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej powinna być zasadniczo odnoszona do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności.
W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że ojciec skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz z orzeczeniem o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby tego typu rozstrzygnięciem oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu wsparcia ze strony innej osoby.
Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu, niedopuszczalne byłoby samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji lub też – co ma miejsce w niniejszej sprawie, że opieka sprawowana przez osobę rezygnująca z zatrudnienia nie spełnia kryteriów, o jakich mowa w powołanym powyżej przepisie.
Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że ojciec skarżącego jest osobą w zaawansowanym wieku (89 lat), z [...], czasowo pumpersowaną. Opiekę nad niepełnosprawnym ojcem potwierdza treść wywiadu środowiskowego.
Sąd wyjaśnia, że z lektury przepisów art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. wynikają dwa zasadnicze wnioski. Pierwszą podstawową przesłanką uprawniającą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) od zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Wymóg rezygnacji z rzeczywistej, bądź potencjalnej, możliwości podjęcia pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został zarazem powiązany z żadnym możliwym zakresem zatrudnienia np. pełnoetatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym.
W ocenie Sądu wykaz czynności wykonywanych przez stronę w związku z opieką nad ojcem (wynikający z wywiadu środowiskowego) nie jest tylko wykazem czynności nie wymagających zaangażowania czy mało absorbujących. Opieka nad osobą niepełnosprawną nie musi się wiązać z całkowitym ograniczeniem opiekuna w jego codziennym życiu np. bez możliwości wyjścia z domu w celu dokonania zakupów, załatwienia niezbędnych spraw rodzinnych, czy nawet obsługi zwierząt gospodarskich. Opieka ta musi być stała tzn. codzienna ale nie nieprzerwana w okresie całej doby. Ustawodawca jako przesłankę umożliwiającą stronie uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Zdaniem Sądu oznacza to, że zakres czynności opiekuńczych ich częstotliwość i zakres uniemożliwiają opiekunowi podjęcie czy kontynuację zatrudnienia.
Sąd podziela stanowisko, że opieka nad osobą niepełnosprawną i wymagająca opieki z mocy orzeczenia wyspecjalizowanego organu tylko w wyjątkowych sytuacjach dotyczących stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej, jej samodzielności ruchowej, sprawności intelektualnej może nie musi być wykonywana w takim zakresie, że umożliwia to podjęcie lub kontynuację zatrudnienia przez potencjalnego opiekuna bez uszczerbku dla wymaganych czynności opiekuńczych. W przypadku osób tak zaawansowanych wiekowo oraz poważnie chorych oprócz koniecznych czynności opiekuńczych związanych np. z utrzymaniem higieny osobistej czy karmieniem niezwykle istotna jest sama obecność opiekuna w domu i możliwość służenia pomocą osobie chorej w każdej potrzebie. Twierdzenie organu odwoławczego o możliwym podjęciu zatrudnienia przez skarżącego z uwagi na zakres sprawowanej opieki nie koresponduje w żaden sposób z ustaleniami wynikającymi z wywiadu środowiskowego oraz oświadczeniami strony, które nie zostały w żaden sposób podważone.
Sąd nie zgadza się również z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organy orzekające w sprawie odnośnie motywacji skarżącego związanej z niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia w związku koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Słusznie skarżący zauważa, że ojciec jest niepełnosprawny od 1973 r. kiedy uległ poważnemu wypadkowi. Od [...] r. uznany został za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe. Pomimo takiej oceny stanu zdrowia ojca skarżący pracował do końca [...] 2022 r. Trudno zgodzić się ze stwierdzeniem Kolegium zawartym w uzasadnieniu decyzji, że ojciec skarżącego był w tym okresie osobą zdrową i sprawną, a pomimo to skarżący nie pracował.
Sąd zauważa, że ojciec skarżącego jest osoba wiekową i fakt, że w [...] 2023 r. przeszedł [...] jest niewątpliwie wynikiem pogarszającego się dramatycznie stanu jego zdrowia. W ocenie Sądu wyjaśnienia skarżącego dotyczące niepodejmowania pracy i złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zasługują na pełną akceptację.
Z tych też względów stanowisko organu odwoławczego uznać należy za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji dokona, mając na uwadze wskazania zawarte w niniejszym wyroku, oceny czy spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie sąd zwraca uwagę, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz.1429). Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, z którego wynika, zdaniem Sądu, możliwość stosowania w sprawie przepisów ustawy oświadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.