Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 14 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 185/22

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z dnia 28 września 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") nakazał Spółce R.S.A. (dalej: "[...]", "strona") usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w protokołach z kontroli okresowej budynku i w opracowaniu pn. "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego budynku mieszkalnego, ul. [...]nr [...], S." poprzez:

1. - wymianę wewnętrznej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej,
2. - uszczelnienie zbiorników szczelnych na ścieki (szambo oraz dwie studzienki),
3. - wymianę i naprawę rynien i rur spustowych,
4. - naprawę uszkodzonej więźby dachowej (w tym zagłębionej połaci dachu nad parterową częścią A),
5. - osuszenie muru ścian piwnic i wykonanie izolacji przeciwwilgociowej,
6. - remont osuszonych kominów,
7. - naprawę tynków elewacji (usunięcie powierzchni spękanych i odspojonych oraz uzupełnienie ubytków),
8. - wymianę uszkodzonej betonowej opaski wokół budynku oraz naprawę uszkodzeń piwnicznych,
9. - remont zabudowań gospodarczych.

Decyzja stała się ostateczna na skutek braku odwołania [...] od tej decyzji.

Upomnieniem numer [...] z dnia 20 września 2019 r. PINB wezwał [...] do dobrowolnego wykonania decyzji nr [...] z dnia 28 września 2018 r.

W związku z niewykonaniem obowiązku przez [...] został wystawiony tytuł wykonawczy TW-2 nr [...] z dnia 19 maja 2021 r., którym PINB wszczął postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej spółki.

Pismem z dnia 28 maja 2021 r. [...] podniosła zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym i wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. PINB postanowieniem numer [...] z dnia 1 lipca 2021 r. odmówił uwzględnienia zarzutów z uwagi na ich bezzasadność.

W związku z brakiem realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z decyzji nr [...] z dnia 28 września 2018 r. PINB postanowieniem nr [...] z dnia 5 sierpnia 2021 r., znak: [...] nałożył na [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 40.000,00 zł (słownie: czterdziestu tysięcy złotych), jednocześnie wzywając do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie do dnia 30 listopada 2021 r. oraz wzywając zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym TW-2 nr [...] z dnia 19 maja 2021 r. wystawionym przez PINB w terminie do dnia 30 listopada 2021 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła strona pismem z dnia 15 sierpnia 2021 r. do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: ŚWINB). W zażaleniu strona zarzuciła:

1. - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze. zm.), dalej: "k.p.a.", w z w. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej: "p.e.w.a".
2. - naruszenie art 121 § 2, art. 7 § 2 p.e.w.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., w zw. z art. 18 p.e.w.a i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.w.a.
3. - naruszenie art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 p.e.w.a
4. - naruszenie art. 6 § 1 i art. 121 § 2 p.e.w.a

Ustosunkowując się do zażalenia strony ŚWINB przywołał przepisy dotyczące prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a ust. 12b, art. 6 § 1, art. 7 § 1 i § 2 p.e.w.a) w tym dotyczące środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia tj. art. 119 § 1 i art.121 § 2 p.e.w.a oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. W konsekwencji analizy przepisów prawa i orzecznictwa ŚWINB uznał, że postępowanie PINB było prawidłowe. W jego ocenie organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował procedurę poprzedzającą nałożenie grzywny w celu przymuszenia, ponieważ do zobowiązanej skierowano najpierw upomnienie (art. 15 p.e.w.a.). Prawidłowo wystawił tytuł wykonawczy, precyzyjnie określając w nim niewykonany obowiązek (art. 27 § 1 p.e.w.a). ŚWINB odniósł się do zarzutu podniesionego w zażaleniu, że orzeczona grzywna w celu przymuszenia jest wygórowana i nie może być uznana za najmniej uciążliwą.

ŚWINB odpowiadając na ten zarzut zauważył, że na podstawie art. 125 § 1 p.e.w.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona, a nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna albo jej część podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, po zrealizowaniu obowiązku, zgodnie z art. 126 p.e.w.a., w uzasadnionych przypadkach organ egzekucyjny może, na wniosek zobowiązanego, zwrócić uiszczoną lub ściągniętą grzywnę w wysokości 75% lub całości. ŚWINB zwrócił uwagę na stanowisko doktryny prawa, że grzywna w celu przymuszenia, po spełnieniu swojego celu, a więc przymuszeniu do wykonania obowiązku, staje się bezprzedmiotowa. Zgodnie z art. 125 § 2 p.e.w.a. w interesie zobowiązanego jest więc, by równocześnie z wykonaniem ciążącego na nim obowiązku złożyć stosowny wniosek o umorzenie grzywny. ŚWINB podniósł, że organ egzekucyjny nie jest także zobowiązany do badania przyczyn niezrealizowania orzeczonego obowiązku.

Dopóki obowiązek nie zostanie wykonany, PINB zobligowany jest doprowadzić do jego wykonania, stosując w tym celu przewidziane prawem środki. ŚWINB podkreślił fakt, że od dnia wydania decyzji PINB numer [...] minęły już ponad 3 lata. W ocenie ŚWINB strona miała wystarczająco dużo czasu, by wykonać przedmiotowy obowiązek.

ŚWINB odniósł się również do zarzutu zawartego w zażaleniu dotyczącego wysokości nałożonej grzywny i w jego ocenie – wbrew twierdzeniom strony - PINB wskazał w zaskarżonym postanowieniu jakimi przesłankami kierował się przy określeniu jej wysokości. "Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organ miał na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnił jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego."

Zdaniem ŚWINB organ I instancji co do zasady spełnił również wymogi, co do treści postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, o których stanowi art. 122 § 2 pkt 1 i 2 p.e.w.a. W konsekwencji takiej oceny ŚWINB uznał, że zaskarżone postanowienie organu I instancji odpowiada wymogom prawa i utrzymał je w mocy.

Skargę na postanowienie ŚWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła [...]. W skardze Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów prawa, a mianowicie:

1. a) przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. - poprzez niedokonanie przez ŚWINB zawieszenia postępowania w przedmiocie rozpoznania zażalenia [...] na postanowienie PINB z dnia 05.08.2021r. numer [...] w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia pomimo, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia ŚWINB Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22.09.2021r. sygn. akt II OSK 1762/21 wstrzymał wykonalność m.in. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28.09.2018 r. nr [...] znak [...] nakazującej [...] usunięcie nieprawidłowości w użytkowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w S. stwierdzonych w protokołach kontroli okresowej budynku i w opracowaniu pn. "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego budynku mieszkalnego, ul. [...] nr [...], S." z czerwca 2018 roku w sposób określony w tej ekspertyzie, która to decyzja stanowi podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego i wydania zaskarżonego postanowienia a skarga kasacyjna, w związku z którą NSA wstrzymał wykonalność ww. decyzji PINB z dnia 28.09.2018r. nr [...] ma doprowadzić do rozstrzygnięcia, czy Skarżąca winna być adresatem tej decyzji, a w konsekwencji wpływać będzie także na ocenę czy dopuszczalne i możliwe jest zastosowanie środków przymusu administracyjnego wobec Skarżącej;
2. b) przepisu art. 6 ust. 1 p.e.w.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.w.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Skarżąca uchyla się od wykonania nałożonego na nią decyzją PINB z dnia 28.09.2018r. nr [...] znak [...] obowiązku usunięcia nieprawidłowości w użytkowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w S. i w konsekwencji przyjęciu, że PINB miał obowiązek podjęcia czynności przymuszających pomimo, że przystąpiono do wykonywania nakazanych prac i podjęto inne konieczne czynności zmierzające do wykonania robót nakazanych przez PINB decyzją nr [...] z 28.09.2018r. co potwierdzają złożone do akt sprawy dokumenty w tym do akt postępowania odwoławczego od decyzji nr [...];
3. c) przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.w.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz okoliczności faktycznych sprawy, w tym z pominięciem sytuacji finansowej Skarżącej a także faktu, że w przedmiotowym budynku funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa i wobec tego wykonanie w nim nakazanych robót i pozyskanie środków finansowych na ich wykonanie wymaga podjęcia przez Wspólnotę stosownych uchwał, a Skarżąca jako Zarządca Wspólnoty nie jest uprawniona do samodzielnego (tj. bez zgody, uchwał Wspólnoty) podejmowania decyzji i działań w tym zakresie - które to naruszenie doprowadziło do nieuzasadnionego nałożenia przez PINB grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, który przez Wspólnotę Mieszkaniową jest realizowany, a który to obowiązek nie powinien spoczywać na Skarżącej będącej Zarządcą Wspólnoty a nie zarządcą budynku;.
4. d) naruszenie art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 p.e.w.a. poprzez nałożenie na Skarżącą grzywny w wysokości 40.000,00 zł, która to wysokość w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie jest uzasadniona albowiem przystąpiono do wykonywania nakazanych prac i podjęto inne konieczne czynności zmierzające do wykonania robót nakazanych przez PINB decyzją nr [...] z 28.09.2018r. co skutkuje jednocześnie uznaniem, że organ nie zastosował najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego - co doprowadziło jednocześnie do naruszenia art. 7 § 2 p.e.w.a.

W skazując na powyższe Skarżąca wniosła:

1. 1. o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 05.08.2021r. nr [...];
2. 2. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

Ewentualnie:

1. 3. o zawieszenie - na zasadzie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. - postępowania w przedmiocie rozpoznania niniejszej skargi do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu sygn. akt II OSK 1762/21 skargi kasacyjnej wniesionej przez Skarżąca od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.09.2020r. sygn. akt VII SA/Wa 2638/19 odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26.09.2019 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znak sprawy [...], który utrzymał w mocy decyzję ŚWINB z dnia 30.07.2019 r. znak sprawy [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 28.09.2018r. nr [...], znak sprawy [...] nakazującej Spółce R. S.A. z siedzibą w B. usunięcie nieprawidłowości w użytkowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w S. stwierdzonych w protokołach kontroli okresowej budynku i w opracowaniu pn. "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego budynku mieszkalnego, ul. [...] nr [...], S." z czerwca 2018 roku w sposób określony w tej ekspertyzie, albowiem rozstrzygniecie ww. skargi kasacyjnej ma zasadnicze, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

Ponadto Skarżąca wniosła:

1. 4. o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszej skargi;

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa i powinno zostać uchylone.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność podniesiona przez Skarżącą jako uzasadnienie zarzutu skargi dotyczycącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., odnosząca się do wstrzymania wykonania decyzji PINB nr [...] z dnia 28 września 2018 r. postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z dnia 22 września 2021 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1762/21, której przedmiotem było nałożenie na Skarżącą obowiązków w zakresie usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w protokołach z kontroli okresowej budynku i w opracowaniu pn. "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego budynku mieszkalnego, ul. [...] nr [...], S.".

Zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 p.e.w.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Jak stanowi art. 56 § 3 p.e.w.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

Z analizy akt sprawy dokonanej przez Sąd nie wynika, żeby w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB doszło do zawieszenia postępowania egzekucyjnego zgodnie z powołanym wyżej art. 56 § 1 pkt 1 p.e.w.a. pomimo, że po stronie organu egzekucyjnego istniał taki obowiązek. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że postanowienie PINB w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nr [...] znak: [...] zostało wydane 5 sierpnia 2021 r. a zaskarżone postanowienie ŚWINB w dniu 1 grudnia 2021 r. Skarżąca podniosła w skardze, że postanowienie NSA zostało jej doręczone w dniu 6 października 2021 r. co stwarza domniemanie, że PINB powinien był otrzymać to postanowienie również w zbliżonej dacie. Konsekwencją doręczenia tego postanowienia PINB powinno być obligatoryjne zawieszenie postępowania egzekucyjnego przez ten organ i powiadomienie o tym fakcie organu II instancji rozpoznającego zażalenie na postanowienie PINB z dnia 5 sierpnia 2021 r. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby ŚWINB posiadał w tym zakresie jakąkolwiek wiedzę.

Zgodnie z art. 58 § 1 p.e.w.a. "W przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego pozostają w mocy dokonane czynności egzekucyjne, z tym że w okresie zawieszenia z przyczyn określonych w art. 56 § 1 pkt 1 i 4 mogą być dokonywane, za zgodą organu egzekucyjnego, wypłaty z rachunków bankowych zobowiązanego po przedstawieniu przez niego dokumentów świadczących o konieczności poniesienia danych wydatków."

Z uwagi na powyższe, Sąd orzekający w sprawie uznał, że rozpoznając zażalenie na postanowienie organu I instancji ŚWINB powinien uwzględnić fakt wstrzymania wykonania decyzji PINB nr [...] z dnia 28 września 2018 r. przez NSA skutkujący brakiem możliwości dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny. W takiej sytuacji konsekwencją zawieszenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny tj. PINB powinno być zawieszenie postępowania w zakresie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia 5 sierpnia 2021 r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia przez ŚWINB, na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.w.a., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II OSK 1762/21 przez NSA. Czynność zastosowania środka egzekucyjnego przez PINB zgodnie z powołanym wyżej art. 58 § 1 p.e.w.a. pozostaje w mocy z uwagi na fakt, iż postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zostało wydane przed wstrzymaniem wykonania decyzji nakładającej obowiązek na Skarżącą przez NSA.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania egzekucyjnego tj. art. 56 § 1 pkt 1 p.e.w.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.w.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c orzekł jak w sentencji.