Uzasadnienie
W dniu 25 lutego 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (PINB) wydał decyzję nr [...], którą nałożył na P.G. (dalej: "inwestor", "skarżący") obowiązek przedłożenia w terminie do 26 maja 2022 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego (dawniej letniskowego), zlokalizowanego na działkach nr ewid. 1., 2. położonego w miejscowości R., ul. [...], gm. M. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w stosunku do projektu pierwotnego.
W podstawie prawnej decyzji organ podał m.in. art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. dalej w skrócie PrBud).
Organ wskazał, że projekt budowlany zamienny, winien uwzględniać wszelkie zmiany i przeróbki niezbędne do wykonania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, warunkami technicznymi, a w szczególności warunkami przeciwpożarowymi, uwzględniającymi granice od strony posesji I.P. i powinien być wykonany na aktualnej mapie do celów projektowych.
W dniu 26 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącego przedłożyła w PINB projekt budowlany zamienny budynku jw.
W dniu 24 października 2022 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził inwestorowi projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku mieszkalnego (dawniej letniskowego). Jednak na skutek odwołania złożonego przez I.P. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) decyzją z dnia 3 marca 2023 r. uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 27 lipca 2023 r. nr [...], PINB odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego (dawniej letniskowego).
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na obszarze objętym postępowaniem w dacie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego oraz obowiązującym obecnie. Jednocześnie PINB stwierdził niezgodność przedmiotowej inwestycji z warunkami technicznym w zakresie odległości budynku objętego postępowaniem od sąsiednich działek oraz odległości tarasu od granicy nieruchomości. Zdaniem PINB przedłożony do akt sprawy projekt budowlany nie zawiera także wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W konsekwencji należało odmówić zatwierdzenia przedmiotowego dokumentu.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Załączył do niego postanowienie Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, w którym wyrażono zgodę na spełnienie w obiekcie budowlanym objętym postępowaniem wymagań bezpieczeństwa pożarowego, zawartych w warunkach techniczno-budowlanych (rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) dotyczących odległości ściany zewnętrznej budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej (§ 272 ust. 1 warunków techniczno- budowlanych) oraz zapewnienia ściany oddzielenia przeciwpożarowego budynku usytuowanego w granicy działki od strony działki sąsiedniej (§ 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 1 warunków techniczno-budowlanych) w sposób inny niż określony w wyżej wymienionym rozporządzeniu.
Jednak Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 września 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, z uwzględnieniem rozstrzygnięć, które poprzedziły wydanie decyzji PINB, odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego. ŚWINB odnotował, że skarżący przedłożył w załączeniu do odwołania m.in. postanowienie z 16 lutego 2023 r. Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, którym wyrażono zgodę na odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych znajdujących zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Tym samym z uwagi na wydanie ww. orzeczenia, po uwzględnieniu przez inwestorów w treści projektu budowlanego zamiennego wskazanych w nim robót budowlanych, w sprawie tej, zdaniem ŚWINB, nie można by było mówić o dalszym naruszaniu przez przedmiotową inwestycję warunków techniczno-budowlanych oraz braku stosownych zgód i pozwoleń (co zostało podniesione w uzasadnieniu organu I instancji).
Zatem inwestorom udało się za pośrednictwem ww. dokumentów (postanowienia z 16 lutego 2023 r. Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej oraz ekspertyzy technicznej w zakresie ochrony przeciwpożarowej dla budynku objętego postępowaniem) w toku niniejszego postępowania wykazać zgodność dokonanych zmian z warunkami techniczno-budowlanymi. Niemniej zdaniem organu odwoławczego pogłębionej analizy wymagała w dalszym ciągu m.in. zgodność przedmiotowej inwestycji z aktami prawa miejscowego obowiązującymi na obszarze objętym postępowaniem.
Organ odwoławczy wskazał, że celem zbadania zgodności przedmiotowej inwestycji z aktami prawa miejscowego, poddano analizie treść tychże aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze objętym postępowaniem w 1989 r. oraz obecnie.
Organ odwoławczy ustalił, że na obszarze objętym postępowaniem obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzony Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w M. z [...] r. nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy M. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym WRN w C. nr [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji archiwalnej wynika, że na obszarze tym w analizowanym okresie na działkach o maksymalnej powierzchni 600-800 m2 można było wznosić budynki letniskowe parterowe z dachami spadzistymi, o całkowitej powierzchni zabudowy do 110 m2.
Dalej organ wskazał, że obecnie na przedmiotowym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy M. z [...] r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Gminy M. dla sołectwa R.. Z planu tego wynika, że na obszarze objętym postępowaniem m.in. maksymalna wysokość budynków wynosi dwie kondygnacje naziemne, w tym jedna kondygnacja dopuszczalna jest jako poddasze użytkowe. Jednocześnie na obszarze tym dopuszcza się budowę dachów symetrycznych o nachyleniu połaci dachowej od 32° do 42°.
Ponadto ww. akt prawa miejscowego wskazuje na możliwość sytuowania gzymsu głównego budynku mieszkalnego na poziomie max. 300 cm od poziomu "0" budynku. Organ zauważył także, że na obszarze tym obowiązuje zakaz odprowadzania ścieków sanitarnych w jakikolwiek inny sposób niż do sieci kanalizacyjnej lub poprzez oczyszczalnię indywidualną - z zachowaniem ustaleń, o których mowa w tym planie.
Tymczasem jak wynika z przedłożonego do akt sprawy projektu budowlanego zamiennego "przedmiotowy obiekt jest budynkiem mieszkalnym pięciopoziomowym, częściowo podpiwniczonym, z poddaszem częściowo użytkowym. Budynek został zaprojektowany w 1989 roku jako letniskowy (...). Budynek wykonany w technologii tradycyjnej murowanej, posadowiony w sposób bezpośredni na ławach fundamentowych, więźba tradycyjna. Budynek trzy kondygnacyjny, częściowo podpiwniczony. W obrębie jednej kondygnacji występują dwa poziomy". Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z przedmiotowego projektu budowlanego zamiennego wynika, że budynek ma dach niesymetryczny o kątach nachylenia połaci 20° i 59° i dopuszcza sytuowanie gzymsu głównego budynku na poziomie 5,53 m licząc od "poziomu 0". Jak wynika z akt sprawy projekt budowlany zamienny dopuszcza także odprowadzanie ścieków do przydomowej indywidualnej oczyszczalni ścieków zrealizowanej w 2002 r., przy czym inwestor nie przedłożył do dnia dzisiejszego do akt sprawy żadnej dokumentacji budowy świadczącej o tym, że ww. oczyszczalnia została zrealizowana legalnie i zgodnie z obowiązującymi na obszarze objętym postępowaniem aktami prawa miejscowego.
Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy projekt budowlany zamienny jest sprzeczny z aktem prawa miejscowego obowiązującym w dacie jego budowy, z uwagi na okoliczność, iż nie został zrealizowany jako obiekt parterowy. Ponadto zachodzi niezgodność inwestycji z aktem prawa miejscowego obowiązującym obecnie na tymże obszarze.
Poza tym organ zauważył, że przedmiotowy projekt budowlany zamienny nie uwzględnia robót budowlanych, wskazanych w ww. postanowieniu z 16 lutego 2023 r Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Inwestor powinien z własnej inicjatywy nanieść poprawki na przedmiotowy projekt budowlany zamienny w zakresie uwzględniającym wskazane w ww. postanowieniu roboty budowlane, a następnie przedłożyć go PINB w uaktualnionej wersji celem umożliwienia organowi I instancji uwzględnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy.
W podsumowaniu uzasadnienia ŚWINB stwierdził, że należało przychylić się do stanowiska PINB i odmówić zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego przede wszystkim z uwagi na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na obszarze objętym postępowaniem, a ponadto ze względu na nieuzupełnienie braków projektu.
W skardze na decyzję ŚWINB zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz przepisu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego poprzez prowadzenie postępowania i wydawanie rozstrzygnięć w niniejszej sprawie bez zapewnienia w niej udziału w charakterze strony R.G., która jest współwłaścicielką na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna 2.;
- 2. naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisów art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak wezwania skarżącego i R.G. do usunięcia wadliwości i uzupełnienia braków projektu budowlanego zamiennego, gdyż jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji u podstaw jego rozstrzygnięcia stoi niezgodność przedstawionego w sprawie projektu budowlanego zamiennego z zapisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz braku uwzględnienia w nim robót budowlanych opisanych w postanowieniu z dnia 16 lutego 2023 r. znak [...]. Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej;
- 3. przepisu art. 7 k.p.a. poprzez niewykonanie wszystkich czynności koniecznych do prawidłowego rozpoznania sprawy i brak umożliwienia skarżącemu działań w kierunku uwzględnienia w złożonym projekcie budowlanym zamiennym robót budowlanych wynikających z postanowienia z dnia 16 lutego 2023 r. znak [...]. Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej.
Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB, nie uwzględniających jako strony postępowania i adresata obowiązków R.G., a w szczególności uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 27 lipca 2023 r. nr [...]., oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia 25 lutego 2022 r. nr [...] nakładającej wyłącznie na P.G., z pominięciem R.G., obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla ww. budynku mieszkalnego. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych zarzutów oraz wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. uczestnik postępowania J.P. oraz uczestniczka postępowania I.P. wnieśli o oddalenie skargi. Ponadto na rozprawie Sąd postanowił dopuścić jako uczestniczkę postępowania R.G. reprezentowaną przez pełnomocnika. Pełnomocnik ten oświadczył, że popiera w całości wniesioną skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie
Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja ŚWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim mieć na względzie to, że PINB decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 26 maja 2022 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego (dawniej letniskowego), zlokalizowanego na działkach nr ewid. 1., 2. położonego w miejscowości R., ul. [...], gm. M. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w stosunku do projektu pierwotnego. W uzasadnieniu PINB wskazał wówczas m.in. że wydana decyzja jest konsekwencją istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Skarżący przedłożył projekt zamienny. Jednak nie zyskał on aprobaty najpierw PINB, a następnie ŚWINB, co skutkowało odmową jego zatwierdzenia.
Jak zaakcentował organ odwoławczy przyczyną odmowy zatwierdzenie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego była sprzeczność z planem miejscowym. Organ wziął przy tym pod uwagę plan miejscowy obowiązujący w dacie budowy spornego budynku (miejscowy plan ogólny), jak i poddał analizie jego zgodność z planem miejscowy obecnie obowiązującym W wyniku zaś przeprowadzonej analizy doszedł do wniosku, że zachodzi sprzeczność zarówno z miejscowym planem ogólnym obowiązującym w dacie budowy, jak i planem miejscowym obecnie obowiązującym. Jednak, zdaniem Sądu, organy powinny były dokonać oceny przedstawionego projektu zamiennego najpierw z perspektywy pierwotnego projektu budowlanego. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się znajduje się decyzja z dnia 1 czerwca 1989 r., w której ówczesnemu inwestorowi udzielono pozwolenie na budowę budynku letniskowego na działce nr 1. w R. (karta 7L).
Według treści tej decyzji budowę należało zrealizować zgodnie z załączonym do niej projektem. Projekt ten również znajduje się aktach sprawy. W ramach oceny przedstawionego przez inwestora projektu zamiennego obecnie organ powinien precyzyjnie wskazać, w czym projekt ten różni się od projektu pierwotnego. Dopiero tak wskazane różnice mogły stanowić przedmiot oceny pod kątem zgodności z ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu ogólnego, obowiązującego w dacie jego budowy. Tymczasem organy w pierwszej kolejności dokonały oceny projektu zamiennego pod kątem zgodność z miejscowym planem ogólnym i stwierdziły jego sprzeczność m.in. z uwagi na okoliczność, że budynek nie został zrealizowany jako obiekt parterowy. Jednak ze wskazanego powyżej pierwotnego projektu stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z 1 czerwca 1989 r. nie wynika, aby udzielone pozwolenie dotyczyło budynku parterowego.
W sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostaje ostateczne pozwolenie na budowę budynku, w odniesieniu do którego nałożono obowiązek przedstawienia projektu zamiennego, jego treść nie może być pomijana przy ocenie przedstawionego projektu zamiennego. W przeciwnym wypadku może dojść do sytuacji, w której określone parametry budynku, którego dotyczy projekt zamienny, zostaną uznane za niezgodne z planem miejscowym obowiązującym w dacie realizacji inwestycji, pomimo że są one zgodne z treścią projektu stanowiącego załącznik do wciąż pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy organy przedwcześnie odmówiły zatwierdzenia przedstawionego przez inwestora projektu zamiennego. Brak odniesienia się w pierwszej kolejności do wskazanego powyżej projektu stanowiącego załącznik do pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę z 1 czerwca 1989 r. świadczy o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście stwierdzenie przez organ odwoławczy, że to niezgodność z planem miejscowym stanowiła przede wszystkim powód odmowy zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). biorąc pod uwagę wskazane wyżej zaniechania organów obu instancji, w ocenie Sądu, organy te ww. obowiązkom nie uczyniły zadość, czym naruszyły ww. przepisy postępowania.
Mając na uwadze powyższe w okolicznościach niniejszej sprawy organy dopuściły się zatem naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 11, 77 § 1, 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni. Organ weźmie też pod uwagę zgłoszoną w trakcie rozprawy zmianę właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek.