Uzasadnienie
W.S. (dalej: "skarżący") wnioskiem z dnia 1 lipca 2019 r., skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwóch synów – K. i K., na okres 2019/2020.
Informacją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta Z. ("organ I instancji") przyznał skarżącemu prawo do wnioskowanego świadczenia wychowawczego na syna K., na okres od 1 lipca 2019 r. do dnia 31 maja 2021 r., oraz na syna K., na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r.
W dniu [...] r. do organu I instancji został dostarczony przez skarżącego wyrok Sądu Okręgowego w B. [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...], z którego treści wynika, iż władza rodzicielska nad synami skarżącego została powierzona obojgu rodzicom, ustalając miejsce zamieszkania małoletnich synów jako każdorazowe miejsce zamieszkania ich matki. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem [...] r.
Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji, za zgodą skarżącego i na jego wniosek, uchylił prawo do przyznanego mu czynnością materialno-techniczną świadczenia wychowawczego na synów - K. i K..
Zawiadomieniem z dnia 5 sierpnia 2020 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia, czy wypłacone skarżącemu świadczenia wychowawcze na synów, za okres od 1 stycznia do 31 lipca 2020 r., są świadczeniami nienależnie pobranymi.
Organ I instancji decyzją z dnia [...] r., [...], działając na podstawie art. 1-2, art. 4-5, art. 8-9, art. 10, art. 13, art. 18, art. 20, art. 22, art. 25 i art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"), uznał otrzymane przez skarżącego i wypłacone w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2020 r. świadczenie wychowawcze na syna - K. i K. za świadczenie nienależnie pobrane, w łącznej kwocie 7 000,- zł., oraz zobowiązał do jego zwrotu na wskazany rachunek bankowy wraz z należnymi ustawowymi odsetkami za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia ich spłaty. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wymienione świadczenia zostały wypłacone mimo braku prawa skarżącego do ich pobierania, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy, z tego powodu były nienależne i podlegają zwrotowi, bowiem synowie skarżącego zamieszkują z ich matką. Natomiast świadczenie wychowawcze, w myśl art. 4 ust. 2 ustawy, przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący podał, iż pobrane przez niego świadczenie było przekazywane na konto jego żony i od rozwodu nie korzysta z tego konta.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "SKO") postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], zleciło organowi I instancji wyjaśnienie kto sprawował opiekę nad synami skarżącego, w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2020 r., oraz udokumentowanie kto był właścicielem konta bankowego, na które dokonywane były wpłaty świadczenia wychowawczego.
Zaskarżoną decyzją SKO z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. obecnie: Dz. U. z 2020r. poz. 256, w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W jej uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 4, art. 20 i art. 25 ust. 1 do ust. 4 ustawy, wywiodło, że synowie skarżącego w wymienionym okresie zamieszkiwali wraz z matką pod adresem Z. [...], dlatego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe.
W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez błędne ustalenie, iż skarżącemu nie przysługiwało świadczenie wychowawcze, podczas gdy od daty złożenia wniosku przez cały sporny okres matka jego synów nie pobierała tego świadczenia i nie złożyła stosownego wniosku; art. 22 ustawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, celem ustalenia rzeczywistej sytuacji mieszkaniowej małoletnich oraz ich rodziców, którzy wspólnie razem zamieszkują, pomimo orzeczenia rozwodu; oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności nie ustalenie stanu faktycznego co do miejsca zamieszkania i wykonywania władzy rodzicielskiej nad synami skarżącego, oraz brak podania faktów uznanych za udowodnione.
W konsekwencji stwierdzonych w skardze naruszeń prawa skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Tak sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy bada, czy zaskarżony akt administracyjny, a w tym przypadku decyzja, jest zgodna z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W ramach owej kontroli nie przejmuje jednak sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia.
Sąd, badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji SKO stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej usunięcie z obrotu prawnego.
Przedmiotem skargi jest decyzja SKO z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. o uznaniu za nienależnie pobrane w okresie od miesiąca stycznia do lipca 2020 r. świadczeń wychowawczych, oraz o ich zwrocie przez skarżącego wraz z odsetkami.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2407 z późn. zm., powoływanej jak dotychczas w skrócie jako: "ustawa"). Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu, przy czym z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika, że za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący był uprawniony do pobrania świadczeń wychowawczych na dwóch małoletnich synów w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2020 r., w rozumieniu przepisów powołanej wyżej ustawy.
W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że zgodnie z obowiązującą zasadą praworządności, unormowaną w art. 6 k.p.a., mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach przepisów prawa. To zaś oznacza, że organy przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu spraw co do istoty zobowiązane są działać na gruncie aktualnego, czyli obowiązującego w dacie orzekania, stanu prawnego i faktycznego (por. art. 28 ustawy).
W ocenie SKO z dniem 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 lipca 2020 r. nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej skarżącego, powodująca brak uprawnień do pobierania świadczenia wychowawczego na synów, bowiem od uprawomocnienia się z dniem [...] r. wyroku Sądu Okręgowego w B. [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...], nie sprawuje on bezpośredniej opieki nad dziećmi. Zgodnie bowiem z tym wyrokiem miejscem zamieszkania małoletnich synów jest każdorazowe miejsce zamieszkania ich matki mimo, iż władza rodzicielska nad synami została powierzona obojgu rodzicom.
Wskazując na treść art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i art. 5 ust. 2a ustawy należy zauważyć, iż prawo do pobierania świadczeń powinno przysługiwać osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem i ponoszącej związane z tym wydatki, a także wspólnie z nim zamieszkującej, o ile tylko należy do ustawowego katalogu osób uprawnionych do jego wnioskowania i pobierania (w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy). Przy czym sformułowanie "wspólne zamieszkanie" należy rozumieć jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u osoby, który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspakaja jego potrzeby życiowe. Wskazuje na to cel, na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze, który określony jest w art. 4 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Tym samym granice przedmiotowe ustanowione przez ustawodawcę, wyznaczają przesłanki: "zamieszkiwania", "wychowywania", "opieki" i "zaspakajania potrzeb życiowych dziecka".
W wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i analizy akt sprawy wynika, że synowie zamieszkują z matką pod adresem Z. [...]. Jednakże już w odwołaniu skarżący podał, że pobrane przez niego świadczenie było przekazywane na konto jego żony i od rozwodu nie korzysta z tego konta, oraz oświadczył, że wszyscy razem zamieszkują pod tym samym adresem (akta administracyjne k. 23). W aktach znajduje się również oświadczenie matki z dnia [...] r., iż w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2020 r. synowie zamieszkują wraz z nią pod adresem Z. [...]. Ponadto, jak twierdzi skarżący ich matka nie składała wniosku o przyznanie świadczeń wychowawczych. Istotne jest jednak kto czerpał korzyści z tych środków.
Sprawa ta w wyżej zakreślonym zakresie nie była przedmiotem rozważań SKO.
Mając na względzie tak kształtujący się stan sprawy zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowanym wprawdzie na tle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, aczkolwiek zachowującym aktualność także na gruncie omawianej ustawy, podkreśla się, że skoro racjonalny ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", które odnosi się do cechy czynności ("pobrania"), a nie cechy świadczenia ("nienależnego"), to należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego".
Przyjmuje się więc, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła. Podczas gdy "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przepis art. 25 ust. 1 ustawy, analogicznie jak art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy. O świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, iż świadczenie jej nie przysługuje.
Taka jest generalna reguła wykładni pojęcia świadczenia nienależnie pobranego. Skoro jest to zasada ogólna, to przez jej pryzmat należy rozważać każdą z ustalonych przez organ podstaw uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Nawet ustalenie przez organ, że wypłacone świadczenie w świetle dowodów ujawnionych po jego przyznaniu, okazało się świadczeniem nienależnym, nie przesądza jeszcze o tym, że było ono "świadczeniem nienależnie pobranym" i można orzec obowiązek jego zwrotu wraz z odsetkami na podstawie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy art. 25 ustawy.
W postępowaniu w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia winy osoby pobierającej świadczenie wychowawcze bądź ubiegającej się o to świadczenie powinna być uwzględniana w każdym z przypadków wymienionych w przepisie art. 25 ust. 2 ustawy, czy podobnie w przepisie art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. odpowiednio: np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r. I OSK 3417/18).
W kontrolowanej sprawie, organ I instancji wydał decyzję zobowiązującą do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego (świadczenia wychowawczego) bez ustalenia, czy skarżący miał świadomość tego, że utracił prawo do świadczeń wychowawczych na synów. Niewątpliwie miał świadomość tego, że jego małżeństwo z matką synów zostało rozwiązane przez rozwód, bowiem sam o tym poinformował organ I instancji. Wiedział również, że ich małoletni synowie na mocy wspomnianego wyroku będą zamieszkiwać z matką. Jednocześnie, gdyby przyjąć prawdziwość oświadczenia, że świadczenia i tak wpływały na konto matki synów, zatem skarżący nie pobierał tychże świadczeń, powinno się rozważyć, czy w ogóle doszło w sprawie do pobrania nienależnych świadczeń, w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy.
W tej sytuacji podstawową okolicznością wymagającą rozważenia i oceny jest okoliczność, kto czerpał korzyści z tychże środków, jak również kiedy matka złożyła wniosek o przyznanie dla niej prawa do świadczenia wychowawczego na synów.
Podkreślić przy tym należy, że SKO mimo przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego nie zweryfikowało tychże okoliczności, mimo że na okoliczność tę skarżący powoływał się już w odwołaniu. Nie odniesienie się do tych argumentów jest naruszeniem art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Mając na względzie powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).
W konsekwencji należało uznać, że SKO nie zbadało należycie, czy przedmiotowe świadczenia zostały przez skarżącego "nienależnie pobrane" w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy. Powyższe uchybienie związane jest z błędną wykładnią pojęcia świadczenia nienależnie pobranego i oceną zaistnienia konkretnych okoliczności w tej sprawie. Przy ponownym ich rozpoznaniu SKO ma rozważyć zgłaszane w toku postępowania kwestie wpływu świadczeń wychowawczych na rachunek bankowy matki synów skarżącego i ich wydatkowanie oraz wspólne zamieszkiwanie synów, ich matki i skarżącego pod tym samym adresem już po rozwodzie, co do okoliczności związanych z koniecznością wyjaśnienia przesłanek z art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy.
Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 sentencji, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl