Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia 12 października 2023 r. nr SKO.PSS/41.5/2954/2023/21260, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) - dalej "k.p.a.", po rozpoznaniu odwołania U. S. (dalej "strona" lub "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. (dalej: "Burmistrz Gminy" lub "organ I instancji") z dnia 18 września 2023 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 28 sierpnia 2023 r. strona złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką I. C.. Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. nr [...] z dnia [...] r., matka strony została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od 88. roku życia natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2023 r.
W celu zbadania sytuacji rodzinnej i materialnej, w dniu 31 sierpnia 2023 r. w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy. Z wywiadu wynika, że strona nie pracuje obecnie zawodowo ze względu na opiekę nad niepełnosprawną matką. Wcześniej nigdy nie pracowała zawodowo, gdyż opiekowała się dziećmi. Strona sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką, która choruje na zakrzepicę żył głębokich w nodze i w oku. Choroba spowodowała, że straciła całkowicie wzrok. Ponadto leczy się u endokrynologa na chorobę tarczycy. W obrębie domu matka skarżącej porusza się jedynie przy jej pomocy.
W ocenie przeprowadzającego wywiad pracownika matka skarżącej wymaga całodobowej opieki, gdyż nie jest w stanie samodzielnie się poruszać oraz prowadzić samodzielnego gospodarstwa domowego. Opieka skarżącej nad matką polega na codziennej porannej i wieczornej pielęgnacji, zaprowadzaniu do toalety, kąpieli, uczesaniu, podaniu ubrania. Ponadto przygotowuje posiłki, tabletki. Skarżąca jest jedyną córką niepełnosprawnej.
W wyniku oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Burmistrz Miasta uznał, że z uwagi na fakt, iż niepełnosprawność matki skarżącej powstała po 25-tym roku życia nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mianowicie iż niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. oświadczeniach rodzinnych - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. – dalej: "u.ś.r."). Pomimo wiedzy organu I instancji o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443) uznał on, że skutkiem wejścia w życie wyroku, nie jest ani uchylenie art. 17 ust.1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.
Ponadto organ I instancji wskazał, że strona nigdy nie podejmowała zatrudnienia, gdyż jak oświadczyła sprawowała opiekę nad dziećmi (obecnie dorosłe). Po przeanalizowaniu materiału dowodowego w sprawie organ I instancji stwierdził brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką. Strona ma 57 lat i przez całe swoje życie nie podejmowała zatrudnienia, nie była też nigdy zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna czy poszukująca pracy. W konsekwencji przyjęcia takiego stanowiska Burmistrz Miasta decyzją z dnia z dnia 18 września 2023 r. odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższej decyzji z zachowaniem terminu ustawowego odwołanie wniosła strona wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia organu I instancji. Strona podniosła, że jej matka wymaga całodobowej opieki, co powoduje konieczność rezygnacji z pracy zarobkowej.
Kolegium przywołaną na wstępie decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium nie odniosło się i nie zanegowało w treści uzasadnienia stanowiska Burmistrza Miasta o wystąpieniu przeszkody opisanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium uznało, że strona nie porzuciła zatrudnienia w związku z opieka nad niepełnosprawną matką, gdyż z materiału dowodowego wynika, że strona nigdy nie podjęła zatrudnienia. Zdaniem Kolegium w analizowanym przypadku nie można mówić o istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad matką. W analizowanym stanie faktycznym sprawy, gdy strona nigdy nie pracowała, nie do obrony jest teza, że strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej tylko z tego względu, że opiekuje się chorą matką.
W ocenie organu odwoławczego matka strony wymaga opieki ze strony osób trzecich, natomiast oprócz strony opiekę tę w sposób naprzemienny mogą sprawować wnuki niepełnosprawnej, na których również ciąży obowiązek alimentacyjny.
W skardze osobistej z dnia 2 listopada 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenia:
- 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, iż nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad niepełnosprawna matką,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie a to:
- - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes strony;
- - art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
- - art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie, czy skarżąca chciała podjąć zatrudnienie;
- - art. 64 k.p.a., poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku wezwania strony do złożenia wyjaśnień.
Mając powyższe na względzie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 18 września 2023 r. a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zwróciła uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i jego skutki dla orzekania w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie skarżąca wyjaśniła, dlaczego dotychczas nie podejmowała pracy. W ocenie skarżącej organ nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie, dlaczego pomimo usamodzielnienia się dzieci nie podjęła zatrudnienia i czy zamierzała to zrobić. Wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące przesłanek przyznania opiekunom osób niepełnosprawnych prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniła, dlaczego zarzuciła organom orzekającym w sprawie naruszenie przepisów kodeksu postepowania administracyjnego.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2492 ze zm.) wykazała, że decyzja ta narusza wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej orzekające w sprawie odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Wyjaśniając przyczynę odmowy organ I instancji wskazał na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) oraz na brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką. Oceniając prawidłowość wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie odniósł się do pierwszej przyczyny odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Stanowisko organu I instancji jest w tym zakresie oczywiście błędne.
Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzje organu I instancji, potwierdził natomiast stanowisko tego organu o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieka nad niepełnosprawna matką. Podkreślił, że strona nigdy nie pracowała i stwierdził stanowczo, "że nie do obrony jest teza, że strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej tylko z tego względu, że opiekuje się chora matką.". Ponadto stwierdził, że matka skarżącej wymaga opieki osób trzecich a w jego ocenie taką opiekę w sposób naprzemienny mogą sprawować wnuki niepełnosprawnej matki skarżącej, na których również ciąży obowiązek alimentacyjny. Stanowisko Kolegium w tym zakresie jest nie do zaakceptowania. W ramach postępowania na podstawie art. 17 ust.1 u.ś.r. organ pomocy społecznej ocenia spełnienie przesłanek przez osobę opiekującą się osoba niepełnosprawną, a fakt istnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności osoby niepełnosprawnej nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku osoby uprawnionej.
W ocenie Sądu znamienny w sprawie jest fakt braku oceny przez organ odwoławczy zebranego materiału dowodowego co do rodzaju i zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Sądu ustalenia organu I instancji wynikające z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego związanego z rodzajem choroby matki skarżącej, możliwości jej samodzielnego funkcjonowania wskazują na konieczność sprawowania całodobowej opieki nad matką. Sąd zwraca uwagę, że przesłanka z art. 17 ust.1 u.ś.r. dotyczy zarówno rezygnacji z zatrudnienia jak i jego niepodejmowania. Oczywiście faktem bezspornym w sprawie jest dotychczasowy brak zatrudnienia skarżącej, niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że w jej przypadku brak jest działań czy zachowań patologicznych mających cechy celowego bezrobocia. Warto zauważyć, że skarżąca wypełniając swoje obowiązki rodzicielskie wychowała trójkę dorosłych już dzieci. Skarżąca słusznie zwróciła uwagę na tą kwestię w treści skargi. Ponadto Skarżąca jest jedyną córką niepełnosprawnej matki i z nią mieszka.
Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia jest nieuzasadniona.
Analiza przedłożonych do sprawy akt administracyjnych pozwala stwierdzić, że pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z pracy a koniecznością podjęcia opieki nad niepełnosprawna w stopniu znacznym matką istnieje bezpośredni związek przyczynowy. W ocenie Sądu stan zdrowia matki oskarżonej, rodzaj schorzeń (matka jest m.in. osobą ociemniałą), ograniczenia nimi spowodowane, rodzaj i zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką, ustalenia pracownika socjalnego zawarte w wywiadach środowiskowych powodują, że ocenę stanu faktycznego sprawy dokonaną przez Kolegium należy uznać za błędną i nieuzasadnioną.
Sąd zauważa, że prawidłowe rozumienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest rekompensata za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Ol 1038/21). Natomiast organ odwoławczy odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia zastosował zupełnie dowolną i niepopartą innymi ustaleniami ocenę ustaleń dokonanych przez organ I instancji w trakcie dwóch wywiadów środowiskowych. Kolegium przyjęło na podstawie lektury ich treści, że rodzaj i zakres sprawowanej opieki umożliwia stronie podjęcie zatrudnienia.
Sąd zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż sprawowanie opieki nie oznacza, aby była ona sprawowana przez siedem dni w tygodniu i przez 24 godziny na dobę (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. III SA/Gd 482/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. III SA/Kr 840/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Bd 989/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. II SA/Gl 951/21). Konieczne jest w tym zakresie uwzględnienie chociażby odpoczynku dobowego. Zgodzić należy się, że niektóre z wymienionych w wynikach wywiadu, a także wskazanych przez samą skarżącą czynności wykonywanych w ramach opieki, takich jak przykładowo robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich, porządki domowe, zasadniczo nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Odmiennie powinny jednak zostać ocenione, jeśli pozostają w kumulacji z innymi czynnościami wykonywanymi w ramach sprawowanej opieki. Czynności pielęgnacyjne wykonywane wobec matki, tj. pomoc w codziennej higienie osobistej, rehabilitacji, pomoc w podawaniu leków, tym bardziej w sygnalizowanej trudności w poruszaniu się osoby wymagającej opieki, oznaczają z reguły konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania tej opieki. Sąd podziela stanowisko, że opieka nad osobą niepełnosprawną i wymagająca opieki z mocy orzeczenia wyspecjalizowanego organu tylko w wyjątkowych sytuacjach dotyczących stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej, jej samodzielności ruchowej, sprawności intelektualnej nie musi być wykonywana w takim zakresie, że umożliwia to podjęcie lub kontynuację zatrudnienia przez potencjalnego opiekuna bez uszczerbku dla wymaganych czynności opiekuńczych.
W przypadku osób tak zaawansowanych wiekowo oraz poważnie chorych oprócz koniecznych czynności opiekuńczych związanych np. z utrzymaniem higieny osobistej czy karmieniem niezwykle istotna jest sama obecność opiekuna w domu i możliwość służenia pomocą osobie chorej w każdej potrzebie. Twierdzenie organu odwoławczego o możliwym podjęciu zatrudnienia przez skarżącą z uwagi na zakres sprawowanej opieki nie koresponduje w żaden sposób z ustaleniami wynikającymi z wywiadów środowiskowych oraz oświadczeniami skarżącej, które nie zostały w żaden sposób podważone. W ocenie Sądu wyjaśnienia skarżącej dotyczące przyczyn niepodejmowania pracy i złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zasługują na pełną akceptację.
Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd uznał zarzuty skargi za uzasadnione w zakresie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w relacji do treści art. 17 ust.1 u.ś.r. Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 80 k.p.a., które miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji dokona, mając na uwadze wskazania zawarte w niniejszym wyroku, oceny czy spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie sąd zwraca uwagę, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz.1429). Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, z którego wynika, zdaniem Sądu, możliwość stosowania w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.