Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 26 października 2022 r. znak: SKO-PSŚ-41.5/2815/2022/14733 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") z dnia 8 września 2022 r. znak: [...] odmawiającą przyznania B. G. (dalej: "skarżąca") jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka.
Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia 8 września 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia w postaci jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 15b ust. 1 i 2, art. 20 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022 poz. 615 z późn. zm.; zwana dalej "u.ś.r."), § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 poz. 199; zwane dalej "rozporządzeniem") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; zwana dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka nie przysługuje, gdyż nie dostarczono zaświadczenia lekarskiego o pozostawaniu kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że we wniosku o wypłatę zapomogi przedstawiła dokumenty, które wyjaśniają dlaczego o ciąży dowiedziała się dopiero po 10 tygodniu. Wskazała, że przyjmowała leki, które mogły przyczynić się do zaburzenia cyklu miesiączkowego (m. in. Orgametril). Przeszła operacje ginekologiczne, które również mogły przyczynić się do problemów z cyklem miesiączkowym. Kolejną przyczyną był długi okres oczekiwania na wizytę ginekologiczną. Skarżąca podkreśliła, że opóźnienie w poddaniu się opiece lekarskiej miało miejsce z przyczyn niezależnych od niej.
Kolegium decyzją z dnia 26 października 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że jest ona zgodna z przepisami prawa. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 15b u.ś.r. Wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 22 tygodnia ciąży do porodu. Tym samym skarżąca nie spełniła wynikającego z art. 15b ust. 5 u.ś.r. wymogu pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Organ odwoławczy wskazał, że nie daje wiary oświadczeniom złożonym przez skarżącą, że nie miała ona świadomości, że jest w ciąży aż do 22 tygodnia ciąży.
W skardze wniesionej od decyzji Kolegium skarżąca podniosła argumenty analogiczne, jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo wskazała, że z przedstawionej przez nią dokumentacji wynika, że pod opieką lekarską przebywała od 25 marca 2022 r. tj. od 13 tygodnia ciąży (adnotacja na zaświadczeniu lekarskim). Ponadto wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym art. 15b ust. 5 u.ś.r. umożliwia w wyjątkowych przypadkach przyznanie "becikowego" także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym skarga, zdaniem Sądu, zasługuje na uwzględnienie.
Warunki nabywania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka określają przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 15b ust. 1 u.ś.r. z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1000 zł na jedno dziecko. Stosownie do art. 15b ust. 5 u.ś.r. zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, przy czym pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6). Wzór zaświadczenia określony jest w załączniku do przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r.
Jednocześnie należy mieć na uwadze ugruntowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prokonstytucyjną wykładnię art. 15b ust. 5 u.ś.r. oraz wytyczne zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt SK 2/16 (OTK-A 2016, nr 92). Przyjmuje się, że wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej podczas ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń, co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Nie jest bowiem wykluczone, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej. Przyczyn niezależnych od woli kobiety należy upatrywać m.in. w braku możliwości uzyskania pomocy lekarskiej w terminie zakreślonym w art. 15b ust. 5 u.ś.r., czy braku możliwości rozeznania przez kobietę stanu ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne.
Mogą wystąpić także inne sytuacje obiektywnie uniemożliwiające kobiecie dochowanie wymogu pozostawania pod opieką lekarską (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 r., II SA/Ol 801/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r., III SA/Gd 223/13; wyroki NSA z dnia 16 maja 2017 r., I OSK 2101/15 oraz z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 2536/15, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie organy stwierdziły, że warunek określony w art. 15b ust. 5 u.ś.r. nie został spełniony i z tego powodu odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanej zapomogi.
Zauważyć należy, że znajdujące się w aktach organu pierwszej instancji zaświadczenie lekarskie z dnia 5 września 2022 r., które stało się podstawą ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obu instancji, opatrzone zostało pieczęcią Szpitala Specjalistycznego Nr [...] w B. oraz Specjalistycznej Praktyki Lekarskiej w P. Z zaświadczenia tego wynika, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 22 tygodnia ciąży do porodu. Jednocześnie zaświadczenie to zawiera dwie adnotacje sporządzone przez lekarza Specjalistycznej Praktyki Lekarskiej w P. Mianowicie o terminie pierwszej wizyty lekarskiej w dniu 25 marca 2022 r. oraz o udzieleniu skarżącej w pierwszym trymestrze ciąży świadczenia zdrowotnego w dniu 16 kwietnia 2022 r. (17 tydzień ciąży). Dodać należy, że skarżąca kwestionuje podaną w zaświadczeniu lekarskim informację, że pozostawała pod opieką medyczną dopiero od 22 tygodnia ciąży do porodu wskazując, że pod opieką lekarską znajdowała się od 13 tygodnia ciąży (zgodnie z adnotacją o dacie pierwszej wizyty w dniu 25 marca 2022 r.).
Ponadto skarżąca podkreśliła, że nie dochowała warunku pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu z przyczyn od niej niezależnych. Jako przyczyny mające wpływ na brak możliwości rozeznania stanu ciąży wskazała operacje ginekologiczne i przyjmowanie leków, a ponadto długi okres oczekiwania na wizytę lekarską.
Odnosząc się do powyższych okoliczności należy mieć na uwadze, że zaświadczenie lekarskie potwierdzające pozostawanie kobiety pod opieką medyczną stanowi dowód w sprawie ustalenia prawa do zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Treść takiego zaświadczenia podlega ocenie organu, w szczególności jeśli informacje w nim podane są kwestionowane lub mogą budzić wątpliwości (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 lutego 2013 r., II SA/Bd 1195/12). Natomiast przyjęcie prokonstytucyjnej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. oznacza, że organ powinien dążyć do wyjaśnienia przyczyny zaniechania realizacji obowiązku z art. 15b ust. 5 u.ś.r., zwłaszcza gdy wnioskująca o zapomogę wskazuje na niezależne od niej przeszkody w jego wypełnieniu.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie powzięły wątpliwości co do informacji zawartych w przedłożonym przez stronę zaświadczeniu lekarskim. Z kolei oceniając podniesione w odwołaniu przyczyny, z powodu których skarżąca nie dochowała wskazanego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu Kolegium wskazało jedynie, że nie dało wiary wyjaśnieniom skarżącej nie uzasadniając w ogóle swego stanowiska w wydanej decyzji. Ponadto organ pierwszej instancji pominął regulację zawartą w przepisie art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
W rozpoznawanej sprawie organ nie poinformował skarżącej o możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów dotyczących zachowania terminu z art. 15b ust. 5 u.ś.r. lub zaistnienia obiektywnych okoliczności utrudniających lub uniemożliwiających rozpoznanie ciąży w terminie określonym w art. 15b ust. 5 u.ś.r. (w postaci chociażby dodatkowego zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod opieką medyczną wobec okoliczności, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną różnych lekarzy).
Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, bez dodatkowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przedwczesne było uznanie, że skarżąca nie spełniła przesłanek do przyznania jej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Przede wszystkim organy winny były podjąć kroki mające na celu wyjaśnienie treści zaświadczenia lekarskiego z dnia 5 września 2022 r. (ze względu na dodatkowe adnotacje umieszczone w jego treści dotyczące pozostawania przez skarżącą pod opieką lekarską w okresie ciąży). W dalszej kolejności powinny wyjaśnić, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły skarżącej poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminie. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak pełnego i przekonującego uzasadnienia decyzji.
Ponadto organy obu instancji zastosowały przepis art. 15b ust. 5 u.ś.r. w sposób niewłaściwy, poprzestając na jego językowej wykładni, nie uwzględniając podnoszonych przez skarżącą okoliczności mających wpływ na ustalenie prawa do zapomogi.
Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 79a § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez organy przepisu prawa materialnego (art. 15b ust. 5 u.ś.r.). Powoduje to konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.
Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia daty oddania się skarżącej pod opiekę medyczną w związku ze stanem ciąży. W przypadku gdy skarżąca nie pozostawała pod opieką lekarską nie później niż od 10 tygodnia ciąży koniecznym będzie ustalenie i dokonanie oceny przyczyn, z powodu których skarżąca nie dochowała terminu z art. 15b ust. 5 u.ś.r. przy uwzględnieniu przedstawionego w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.