Uzasadnienie
Uchwałą nr VII/79/2015 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 23 kwietnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 z późn. zm. – dalej u.cz.p.g.), uchwalono Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Jaworzna, stanowiący załącznik do uchwały.
Skargę na ww. uchwałę złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej w Jaworznie. Zaskarżonej uchwale zarzucono:
- 1. przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego:
- a) w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p.g. w § 18 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, co nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych;
- b) w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p.g. w § 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, poprzez wprowadzenie obowiązku odpowiedniego oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem o poruszaniu się po niej psów bez smyczy i bez stałego skutecznego nadzoru przez posiadacza nieruchomości należycie ogrodzonej;
- c) w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.cz.p.g. w § 24 Regulaminu, poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzania na ich terenie deratyzacji w każdym przypadku wystąpienia zaszczurzenia, podczas gdy obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie higieniczno – sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, zaś w szczególności poprzez zwalczanie gryzoni, wynika z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.);
- d) w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p.g. w § 9 ust. 6 Regulaminu, poprzez wskazywanie właścicielom nieruchomości sposobu rozwiązania problemu wyznaczenia miejsca na pojemniki na innej nieruchomości, w przypadku braku takiej możliwości na terenie ich własnej nieruchomości na zasadach uzgodnionych z jej właścicielem;
- e) w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.cz.p.g. w § 3 ust. 7 i 8 Regulaminu, poprzez wprowadzenie obowiązku podjęcia działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika oraz niezwłocznego usunięcia użytych środków uszorstniających po ustaniu przyczyn ich zastosowania;
- f) w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.cz.p.g. w § 10 ust. 1 Regulaminu, poprzez zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne: śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, substancji żrących i wybuchowych, a także odpadów z działalności gospodarczej;
- 2. istotne naruszenie prawa poprzez:
- a) powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 3 ust. 12 Regulaminu obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g., bowiem w granicach przyznanego uprawnienia radzie gminy w art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy nie było upoważnienia do powtórzenia unormowań zawartych w ustawie;
- b) powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 3 ust. 7 Regulaminu obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.cz.p.g., bowiem w granicach przyznanego uprawnienia radzie gminy w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.cz.p.g. nie było upoważnienia do powtórzenia unormowań zawartych w ustawie;
- c) powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 2 Regulaminu, poprzez wskazanie w nim pojęć podstawowych użytych w Regulaminie, bowiem w granicach przyznanego uprawnienia radzie gminy w art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. nie było upoważnienia do powtórzenia unormowań zawartych w ustawie.
Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności § 2, § 3 ust. 7, 8, 12, § 9 ust. 6, § 10 ust. 1, § 18 ust. 1 pkt 2, § 18 ust. 2 pkt 2, § 24 załącznika do Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jaworzna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa. Wskazano, że uchwała podlegała weryfikacji pod kątem legalności przez wydział nadzoru prawnego Wojewody. Tak było także w tym przypadku. Uchwała ta nie została uznana za naruszającą jakikolwiek przepis prawa. Wszelkie uchwały, które podjęto przed 6 września 2019 r. każda rada gminy ma obowiązek dostosować do znowelizowanych przepisów w ciągu roku. W związku z powyższym do 6 września 2020 r. Rada Miasta, bez względu na zaskarżenie przedmiotowej uchwały, ma obowiązek uchwalić nowy Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jaworzna. Projekt uchwały w przedmiotowej sprawie planowany jest do przedstawienia na sesję Rady Miejskiej w maju 2020 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05).
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.
Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m. in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.
Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Zasady te zostały naruszone przez Radę Miejską, poprzez m. in. wykroczenie poza delegację ustawową (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12 oraz kontrolowany tam wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. II SA/Gd 120/12).
W rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia kwestia procedowania przez organ uchwałodawczy nowego Regulaminu utrzymania czystości i porządku. Wręcz nie ma znaczenia nawet ewentualne wejście w życie w międzyczasie nowego aktu tego rodzaju. W postanowieniu NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 2563/16, podzielono stanowisko wyrażane już niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że zmiana lub uchylenie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie czyni zbędnym dokonania oceny legalności takiej uchylonej lub zmienionej uchwały, jeżeli może ona mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Z tym stanowiskiem tut.
Sąd zgadza się, bowiem konsekwencją uchylenia uchwały jest utrata przez nią mocy obowiązującej ze skutkiem ex nunc. Tymczasem dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wykluczyłoby ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia jej podjęcia, co mogłoby mieć wpływ na inne postępowania.
W świetle art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżony akt jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.cz.p.g. (w brzmieniu na dzień wydawania uchwały) rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Ust. 2 tego przepisu z kolei stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wskazanych tam wymagań.
Odnosząc się do kwestionowanej regulacji zawartej w § 18 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, należy podzielić stanowisko NSA, iż zapis zakazujący wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej nie znajduje podstawy w art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. (zob: wyrok z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14). Jak dalej wskazuje NSA w uzasadnieniu - podstawę do wydania aktu określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowić mogą przepisy art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., a zatem brak jest podstaw do wywodzenia, że kwestia ta może zostać unormowana w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Za prawidłowe więc należy uznać przekroczenie przez uchwałodawcę gminnego delegacji ustawowej.
Należy też podkreślić, że mamy tu do czynienia z nieadekwatnością zastosowanego środka w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej zawartej w art. 4 ust. 2 u.cz.p.g., a zarazem z naruszeniem zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ustanowienie zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny nie stanowi bowiem właściwego środka ochrony przed stwarzanym przez te zwierzęta zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przez zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p.g. Podzielić trzeba pogląd, że ustawodawca nie upoważniał Rady w wymienionym przepisie do formułowania zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt na określone tereny, ale do takiego ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami, by ich pobyt na terenie przeznczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, ani nie zagrażał przebywającym tam osobom (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 193/11).
Podzielić należy zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p.g. w § 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, poprzez wprowadzenie obowiązku odpowiedniego oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem o poruszaniu się po niej psów bez smyczy i bez stałego skutecznego nadzoru przez posiadacza nieruchomości należycie ogrodzonej. Również i to ograniczenie narusza zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Właściciele psów nie zawsze przebywają stale ze swoimi zwierzętami w miejscu swego zamieszkania, gdzie ewentualne dochowanie wszystkich takich regulaminowych rygorów jest możliwe. Niekiedy miejsca takie wraz ze zwierzętami opuszają z różnych powodów. Poza miejscem zamieszkania mogą nie mieć dostępu do miejsc, które by spełniały wszystkie narzucone wymagania (np. oznaczonych odpowiednią tabliczką).
Naruszono również art. 4 ust. 2 pkt 8 u.cz.p.g., a to w § 24 Regulaminu, poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzania na ich terenie deratyzacji w każdym przypadku wystąpienia zaszczurzenia. Obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie higieniczno – sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, zaś w szczególności poprzez zwalczanie gryzoni, wynika z ustawy, tj. z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.). Prawodawca miejscowy nie może wkraczać i regulować materię, która ma swoje unormowanie ustawowe. Naruszono więc art. 4 ust. 2 pkt 8 u.cz.p.g., ponieważ zgodnie z jego brzmieniem organ gminy winien wskazać w regulaminie obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania, a nie wprowadzać inne regulacje, niemające podstawy prawnej.
Naruszony został także art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p.g., a to w § 9 ust. 6 Regulaminu, gdzie to uchwalono, że w przypadku, gdy wyznaczenie miejsca na pojemniki nie jest możliwe na terenie własnej nieruchomości, właściciel nieruchomości zobowiązany jest do zapewnienia usytuowania pojemników na terenie innej nieruchomości na zasadach uzgodnionych z jej właścicielem. Obowiązek kontraktowania z osoba trzecią nie wynika z delegacji ustawowej i ogranicza swobodę umów, narzucając jej treść. Narusza to prawa także ww. osoby trzeciej.
Do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.cz.p.g. doszło również w § 3 ust. 7 i 8 Regulaminu, poprzez wprowadzenie obowiązku podjęcia działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika oraz niezwłocznego usunięcia użytych środków uszorstniających po ustaniu przyczyn ich zastosowania. W art. 5 ust. 1 pkt 4 u.cz.p.g. nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Wobec tego regulowanie omawianej kwestii w akcie prawa miejscowego jest nie tylko zbędne, ale wręcz niezgodne z zasadą prawidłowej legislacji (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2746/13).
Do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.cz.p.g. doszło również w § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu, poprzez zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne odpadów medycznych lub weterynaryjnych, śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, substancji żrących i wybuchowych, a także odpadów z działalności gospodarczej. Obowiązki w tym zakresie wynikają m. in. z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.cz.p.g. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Do innych obowiązków w tym zakresie odnoszą się natomiast przepisy odrębne, w tym ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.; np. art. 3 ust. 1 pkt 8 i 11 w zw. z art. 21).
Ponadto doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 3 ust. 12 Regulaminu obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g., bowiem w granicach przyznanego uprawnienia Radzie w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p.g. nie było upoważnienia do powtórzenia unormowań zawartych w ustawie.
Powtórzenie i nieuprawniona modyfikacja obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.cz.p.g. zawarta jest również w § 3 ust. 7 Regulaminu.
Nie można natomiast zgodzić się z Prokuratorem, że miało miejsce powtórzenie i nieuprawniona modyfikacja w § 2 Regulaminu pojęć ustawowych. Zapisy te posługują się sformułowaniami "w rozumieniu" (np. "odpady komunalne - odpady komunalne w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (...)". Nie ma tu zatem powtórzenia i modyfikacji, ale odesłanie do ustawy. "Odesłanie" a "powtórzenie" to zupełnie różne konstrukcje prawne. Prokurator nie wykazał zatem, by doszło tu do jakiegokolwiek istotnego naruszenia prawa. W tej części skarga została oddalona.
Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.