Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r. znak: SKO.PSŚ/41.5/3418/2022/19352 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej: "organ pierwszej instancji") z dnia 26 października 2022 r. znak: [...] odmawiającą przyznania I.H.(dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia 26 października 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., bowiem skarżąca posiada prawo do emerytury.
Skarżąca w odwołaniu wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości. Wskazała, że jej syn orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...]. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a orzeczeniem z dnia [...] r. ustalono, że jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji. W toku postępowania administracyjnego skarżąca złożyła oświadczenie, że w Ukrainie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem, przy czym emerytury tej nie pobiera od czasu przybycia do Polski w dniu 7 marca 2022 r. w związku z wybuchem wojny. Emerytura ta w wysokości około 200 zł nie jest transferowana do Polski za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS"). Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji ustalenie prawa do emerytury nie jest przeszkodą do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca na poparcie tego argumentu przytoczyła wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17 oraz szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA").
Skarżąca wyjaśniła także, że w związku z ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne zaniechała procedur związanych z transferem świadczenia do Polski i nie pobiera emerytury z Funduszu Emerytalnego Ukrainy. W drodze korespondencji e-mail i telefonicznie starała się ustalić tryb zawieszenia wypłaty emerytury w Ukrainie, lecz uzyskała informację, że nie ma ku temu podstaw. Jednakże jeśli skarżąca uzyskałaby od organu prowadzącego postępowania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego pismo, z którego by wynikało, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zawieszenie prawa do emerytury to uzyskałaby stosowny dokument od Funduszu Emerytalnego Ukrainy. Jednocześnie wskazała, że wymiana korespondencji z urzędami w Ukrainie jest utrudniona z uwagi na toczące się działania wojenne.
Kolegium decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżąca ma w Ukrainie ustalone prawo do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Jednakże zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych osoba spełniająca warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, która chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wyboru takiego może dokonać poprzez złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W związku z tym, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i nie zawiesiła jego pobierania, nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze wniesionej od decyzji Kolegium skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkującą pozbawieniem skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy skarżąca emerytury nie pobiera, a organy administracji powinny pouczyć ją o prawie wyboru świadczenia. Jeśli zaś nie jest możliwe uzyskanie przez opiekuna zaświadczenia o zawieszeniu pobierania emerytury w Ukrainie to zasadne jest odstąpienie od wymogu przedłożenia ww. zaświadczenia i znalezienie takiego rozwiązania, by opiekun mający status, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm.; dalej "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy") mógł pobierać świadczenie pielęgnacyjne.
Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7,8 i 9, art. 75, art. 77 § 1 i § 4, art. 79a, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wymogu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Skarżąca wskazała, że w toku postępowania nie została poinformowana na piśmie o możliwości wyboru świadczenia i złożenia w tym celu w organie rentowym wniosku o zawieszenie emerytury oraz konieczności przedłożenia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Zaś organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, czy wydając rozstrzygnięcie wziął pod uwagę załączone do odwołania skarżącej pisma. Końcowo skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z korespondencji e-mail pomiędzy Stowarzyszeniem S. a ZUS COT z dnia 2 stycznia i 5 stycznia 2023 r. na okoliczność ustalenia, że nie jest możliwe zawieszenie przez ZUS na wniosek opiekuna pobierania emerytury transferowanej z Ukrainy.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym skarga, zdaniem Sądu, zasługuje na uwzględnienie.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy przesłanki negatywnej wyłączającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organy obu instancji powołały się na okoliczność, że skarżąca ma w Ukrainie przyznane prawo do wcześniejszej emerytury i nie zawiesiła jej pobierania. Natomiast zdaniem skarżącej wprawdzie ma ona ustalone prawo do emerytury, ale jej nie pobiera. Ponadto nie została poinformowana przez organy o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie świadczenia emerytalnego i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia.
Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w u.ś.r., jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Zagadnienie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest rozbieżnie oceniane w sądownictwie administracyjnym, jednakże w ocenie Sądu należy opowiedzieć się za wykładnią celowościową, funkcjonalną i systemową tego przepisu. Z art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie może pozostawać w zbiegu z dochodami za pracę lub świadczeniami socjalnymi zapewniającymi źródło utrzymania, bowiem świadczenie pielęgnacyjne ma zapewnić właśnie źródło utrzymania tym, którzy z powodu sprawowania opieki są go w ogóle pozbawieni. Prowadzi to do wniosku, iż okoliczność ustalonego prawa do emerytury sama przez się nie jest przesłanką uniemożliwiającą skuteczne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia więc za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
W konsekwencji warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania emerytury jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenie przez niego prawa do emerytury (por. wyroki NSA: z dnia 15 marca 2023 r., I OSK 1280/22; z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20 - opublikowane w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Polska ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 504 z późn. zm., dalej " u.e.r.f.u.s.") nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku, a zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z jej art. 134 ust. 1 pkt 1, skutkuje wstrzymaniem wypłaty emerytury.
Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2022 r., I OSK 77/22, opubl. w CBOSA).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zgadza się ze stanowiskiem sądów wyrażonym w powyższych orzeczeniach.
Jednocześnie należy podkreślić, że organy prowadzące postępowanie administracyjne zobowiązane są poinformować stronę o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, co wynika z art. 9 i art. 79a k.p.a. Informacja taka powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania świadczenia emerytalnego.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że organy obu instancji zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia. Skarżąca nie została pouczona o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Nie została także wezwana do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zauważyć należy, że skarżąca w odwołaniu wskazywała, że gdyby organ wezwał ją na piśmie do przedstawienia decyzji o zawieszeniu/wstrzymaniu wypłaty emerytury z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem to mogłaby dokument ten przekazać do Funduszu Emerytalnego Ukrainy. Z uzyskanych przez skarżącą w drodze korespondencji e-mail informacji wynika bowiem, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma kompetencji do wstrzymania wypłaty/zawieszenia emerytury skarżącej. Nie pośredniczy także w przekazywaniu wniosków o zawieszenie/wstrzymanie wypłaty emerytury do Funduszu Emerytalnego Ukrainy. Wprawdzie skarżąca podniosła, że urzędnik Funduszu Emerytalnego Ukrainy w rozmowie telefonicznej stwierdził, że nie ma podstaw do zawieszenia jej prawa do emerytury jednakże możliwe jest, że stosowne pismo polskich organów pozwoli na uzyskanie takiej decyzji.
Nie można także wykluczyć, że w prawie ukraińskim przewidziano inne tryby wzruszania decyzji skutkujące przerwaniem lub zakończeniem wypłaty uprawnionemu emerytury z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Podkreślić trzeba, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia dla niej korzystniejszego, ale powinien podjąć takie działania proceduralne, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA: z 15 września 2020 r., I OSK 2199/19; z dnia 30 sierpnia 2022 r., I OSK 1973/21 oraz z dnia 17 listopada 2022 r., I OSK 233/22 – opubl. w CBOSA).
W przytoczonych okolicznościach uznać należy, że odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego była przedwczesna. Wobec powyższego stanowisko zaprezentowane w wydanych w sprawie decyzjach organów obu instancji narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a także art. 9 oraz art. 79a k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ, kierując się wskazaną przez Sąd wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pouczy skarżącą o możliwości dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego (wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego) poprzez wzruszenie decyzji w sprawie emerytury skutkujące zawieszeniem, wstrzymaniem, przerwaniem lub zakończeniem wypłaty emerytury z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ pierwszej instancji wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.