Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 września 2023 r. nr [...], Prezydent Miasta K. (organ I instancji) odmówił przyznania P. M. (strona, skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad G. M. (mężem).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że niezależnie od obowiązku wzajemnego wspierania się przez współmałżonków, w świetle ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 – dalej "u.s.r."), świadczenie pielęgnacyjne małżonkowi nie przysługuje.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wyraziła niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Zaznaczyła, że jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad mężem. Wskazała, że mąż porusza się na [...], a jej pomoc mężowi jest niezbędna - bez niej małżonek nie byłby w stanie normalnie funkcjonować.
Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 27 października 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/2923/2023/21022, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyjaśniło, że postępowanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem zostało wszczęte przez organ I instancji na wniosek skarżącej (data wpływu do do organu I instancji w dniu 17 lipca 2023 r.). Przytoczyło brzmienie art. 17 ust. 1 u.s.r. i wskazało, iż Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. orzeczeniem z dnia [...] r., zaliczył męża skarżącej (ur. [...] r.) do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe stwierdzając jednocześnie, że jego niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2022 r.
SKO wyraziło pogląd, że pozostawanie w związku małżeńskim nie stanowi przeszkody do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem SKO decyzja odmawiająca stronie przyznania prawa świadczenia pielęgnacyjnego odpowiada prawu i zasługuje na utrzymanie w mocy. Wskazało, że strona musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy.
Ponadto zaakcentowało, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.s.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą bliską, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Nadto czynności polegające na pomocy w codziennej higienie osobistej, myciu czy podaniu leków oraz pomocy w dostaniu się do lekarza nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.s.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu.
SKO wskazało na oświadczenia strony (data wpływu do organu I instancji w dniu 18 lipca 2023 r.), z którego wynika, żeskarżaca nie może podjąć zatrudnienia ani w pełnym ani w niepełnym wymiarze godzin, ze względu na niepełnosprawność męża.
Dalej stwierdziło, że opieka sprawowana przez stronę polega na pomocy mężowi w czynnościach higienicznych, przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków i zastrzyków, sprzątaniu, zakupy, załatwianiu spraw urzędowych oraz wizyt lekarskich. Inne czynności strona wykonuje w razie konieczności, że względu na stan zdrowia męża.
Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 31 sierpnia 2023 r. wynika, że mąż strony porusza się na [...], ma zachowaną sprawność manualną kończyn górnych. Samodzielnie spożywa posiłki, przyjmuje leki, obsługuje sprzęt komputerowy, częściowo sam zachowuje higienę osobistą. Wymaga wsparcia w zmianie pozycji leżącej, wykonaniu toalety, przemieszczaniu się, zmianie odzieży, bielizny, wykonywaniu iniekcji zastrzyków insulinowych oraz wszelkich czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, wymaga asysty na zewnątrz. Powyższe ustalenia potwierdził swoim podpisem G. M. We wnioskach zawartych w części C wywiadu pracownik socjalny stwierdził, że oprócz opieki nad synem (który ma 3 latka), strona sprawuje również opiekę nad mężem i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia SKO uznało, że pomiędzy nie podejmowaniem obecnie przez stronę zatrudnienia a koniecznością opieki nad mężem nie występuje związek przyczynowy. Mąż strony wymaga pomocy w codziennym życiu, przy czym takie czynności jak zakupy, przygotowywanie posiłków oraz prace domowe wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, tak więc wykonywanie tych czynności nie może zostać uznane za coś uniemożliwiającego podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Zakres opieki sprawowanej przez stronę nad mężem oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć pracy choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem SKO w sytuacji strony nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1 u.s.r. do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca reprezentowana przez - pełnomocnika zaskarżyła w całości decyzję SKO zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.; art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.s.r., poprzez nieprzyznanie skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia, w przypadku gdy wszelkie przesłanki wymagane do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione; naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonane błędnych ustaleń faktycznych polegających na stwierdzeniu, że pomiędzy niepodjęciem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością opieki nad jej mężem nie zachodzi związek przyczynowy, w przypadku gdy z oświadczenia skarżącej z dnia 18 lipca 2023 r. oraz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia 31 sierpnia 2023 r. wynika, że mąż skarżącej potrzebuje ciągłej pomocy by zaspokoić swoje podstawowe potrzeby, życiowe, a taką ciągłą pomoc na jego rzecz świadczy skarżąca; naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w przypadku.gdy SKO powinno uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej opisał dotychczasowy przebieg postępowania i podniósł, że warunki "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Zdaniem skarżącej organ dokonał niewłaściwego wartościowania prac wykonywanych przez skarżącą dla jej męża, a w stanie faktycznym sprawy winien znaleźć zastosowanie przepis art. 17 ust. 1 pkt. 4 u. s.r.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne, co do zasady, nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl, art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (tj. skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej "u.s.r.").
Jak stanowi art. 17 ust. 1 u.s.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi przedmiotu sporu to, że mąż skarżącej został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, jego niepełnosprawność istnieje od urodzenia., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2022 r. Jednak zdaniem Sądu, zważywszy na pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, SKO słusznie oceniło, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia.
Należy zaakcentować, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem zasadnym jest badanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jako jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą 2022 r. W konsekwencji w każdym przypadku, gdy dana osoba ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, badać należy okoliczności faktyczne sprawy oraz istnienie związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (wyrok NSA z 7 maja 2020r., sygn. I OSK 1049/19).
W realiach rozpoznawanej sprawy SKO uznało, że zakres opieki sprawowanej przez stronę nad niepełnosprawnym mężem nie wyklucza podjęcia przez nią jakiegokolwiek zajęcia zarobkowego. Według SKO charakter aktualnie sprawowanej przez stronę opieki w tym jej rozmiar nie wykluczają możliwości podjęcia przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Nie ma związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia czy innej pracy zarobkowe,j a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Nie została więc spełniona przesłanka uregulowana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r.
W ocenie Sądu wskazane powyżej stanowisko SKO jest prawidłowe, a leżącego u jego podstaw ustalenia faktyczne znajdują pełne oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Zwrócić w szczególności należy uwagę na zakres i częstotliwość czynności, które skarżąca wskazała w swoim oświadczeniu - data wpływu do organu I instancji w dniu 18 lipca 2023 r. Korespondują z nimi ustalenia poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. podpisanego przez męża skarżącej. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest adnotacja pracownika socjalnego, który na karcie C formularza wywiadu środowiskowego wskazał, że skarżąca sprawuje również opiekę nad 3-letnim dzieckiem. Zaakcentować przy tym należy, że skarżąca wprost nie kwestionuje poczynionych przez organy ustaleń faktycznych lecz ich ocenę z punktu widzenia spełnienia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem.
Zdaniem Sądu słusznie SKO zauważyło, że takie czynności jak zakupy, przygotowywanie posiłków oraz prace domowe wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, tak więc wykonywanie tych czynności nie może zostać uznane za coś uniemożliwiającego podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy).
W ocenie Sądu zarówno rodzaj podejmowanych przez skarżącą czynności, jak i wymiar sprawowanej przez nią opieki, nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania pracy zarobkowej. Czynności te da pogodzić się z zatrudnieniem. Są to typowe czynności podejmowane przez osoby pozostające w zatrudnieniu. W realiach rozpoznawanej sprawy czynności te mają charakter przede wszystkim wspierający niepełnosprawnego męża.
Zaakcentowania wymaga także i to, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 u.s.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu (wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. I OSK 1049/19). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielanie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 282/20).
Świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy.
Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że SKO prawidłowo ustaliło, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r., a dotycząca związku przyczynowo skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem. SKO dokonało jednocześnie prawidłowej wykładni, mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego oraz dokonało ustaleń faktycznych w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji administracyjnej.
Dodać należy, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie było niespełnienie wymogu sprawowania przez skarżącą całodobowej opieki. Nie chodzi bowiem o to, aby opieka ta była sprawowana nieprzerwanie przez 24 godziny na dobę, lecz o to, aby jej zakres i charakter rzeczywiście wymagał rezygnacji z zatrudnienia lub stanowił przeszkodę do jego podjęcia, przy czym treść orzeczenia o niepełnosprawności nie stoi na przeszkodzie badaniu tej ostatniej kwestii.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.