Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 26 października 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2763/2023/20055, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania D.P. (dalej – Skarżąca, Zobowiązana), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr [...], którą:
- 1) ustalono, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad A.P. za okres od 27 września 2021 r. do 31 lipca 2023 r. w kwocie 48.809,80 zł zostało nienależnie pobrane;
- 2) zobowiązano Skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 48.809,80 zł wraz z ustawowymi odsetkami, które na dzień 11 sierpnia 2023 r. wynosiły 5.416,10 zł, jednocześnie informując, że odsetki za opóźnienie są naliczane do dnia spłaty, w związku z tym kwota należna do zwrotu może wzrosnąć.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem A.P. przyznało Zobowiązanej Kolegium decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1595/2021/8035/MP na okres od 1 lutego 2021 r. do 31 stycznia 2029 r. w kwocie 1.971 zł miesięcznie. Wysokość świadczenia była następnie zmieniana decyzjami organu I instancji: z dnia 10 stycznia 2022 r. – przyznającą od stycznia 2022 r. świadczenie w kwocie 2.119 zł miesięcznie; z dnia 6 grudnia 2022 r. – przyznającą od stycznia 2023 r. świadczenie w kwocie 2.458 zł miesięcznie.
Następnie Prezydent Miasta decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr [...] uchylił z dniem 1 sierpnia 2023 r. decyzję Kolegium z dnia 17 czerwca 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1595/2021/8035/MP przyznającą świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem oraz wszystkie decyzje ją zmieniające.
Decyzją z tej samej daty, tj. 11 sierpnia 2023 r., organ I instancji uznał, że Skarżąca w okresie od 27 września 2021 r. do 31 lipca 2023 r. nienależnie pobrała świadczenie pielęgnacyjne w łącznej kwocie 48.809,80 zł i w związku z tym zobligował ją do jej zwrotu wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Zobowiązana od 27 września 2021 r. jest uprawniona do emerytury z ZUS, co stanowi przeszkodę do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. – dalej u.ś.r.). Zauważono, że Skarżąca nie poinformowała o zmianie sytuacji rodzinnej, pomimo udzielenia jej stosowanego pouczenia w tym zakresie. W związku z tym uznano, że świadczenia wypłacone po dacie zaistnienia zmiany, są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.).
W odwołaniu z dnia 8 września 2023 r. Skarżąca zanegowała rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W jego motywach podniosła, że była przekonana co do tego, że skoro świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane do 2029 r., to jej przejście z renty na emeryturę w związku z uzyskaniem wieku emerytalnego, nie stanowi przeszkody dla pobierania świadczenia. Wydanie decyzji pozytywnej utwierdziło ją w tym przekonaniu. Jak zauważyła, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wskazuje, że przeszkodą dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalone prawo do renty. Tymczasem w dacie wydania decyzji przez Kolegium pobierała rentę. Wyraziła również stanowisko, że świadczenie w okresie wskazanym przez organ I instancji nie miało charakteru nienależnego, a jeżeli już to tylko w jakieś części. Podniosła również, że co 6 miesięcy występowała do MOPS-u o dodatek mieszkaniowy, dokumentując dochód rodziny m.in. zaświadczeniem o wysokości swojej emerytury.
Organ jednak nie poinformował jej o tym, że jest to przeszkoda do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie od tego Zobowiązana podkreśliła, że cały czas sprawowała opiekę nad synem, który nie jest w stanie funkcjonować bez jej wsparcia. Dodała także, że świadczenie pielęgnacyjne stanowiło istotny element w budżecie, które pozwalało na zaspokajanie podstawowych potrzeb jej niepełnosprawnego syna. Natomiast dochody poszczególnych członków rodziny nie pozwalają na spłatę niemalże 50.000 zł.
Kolegium decyzją z dnia 26 października 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyjął, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane, gdyż zostało ono wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do niego. Odnosząc się do niezadowolenia Skarżącej ze wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium wyjaśniło, że nie jest możliwe jednoczesne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, albowiem byłoby to niezgodne z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Podkreślono również, że w dniu 17 czerwca 2021 r., tj. wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, Zobowiązana nie była jeszcze uprawniona do emerytury, zaś samo osiągnięcie wieku emerytalnego nie musi oznaczać uzyskania prawa do emerytury. Dodano, że Skarżąca nie poinformowała organu o nabyciu prawa do emerytury pomimo, że była o tym obowiązku pouczona przy składaniu wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, jak i w decyzji przyznającej przedmiotowe świadczenie.
Dlatego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż to organ I instancji nie dopełnił swoich obowiązków, ponieważ nie poinformował jej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, aby mogła pobierać świadczenie pielęgnacyjne. W końcowej części zaskarżonej decyzji pouczono Zobowiązaną o treści art. 30 ust. 9 u.ś.r., który stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.
W skardze z dnia 27 listopada 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Zobowiązanej zarzucił decyzji Kolegium:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 30 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż pobrane w okresie od 27 września 2021 r. do 31 stycznia 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne było świadczeniem nienależnie pobranym;
- 2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 77 § 1 i 4 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całości okoliczności faktycznych w sprawie, czego skutkiem było błędne uznanie za nienależnie pobrane świadczenia pielęgnacyjne w związku z pobieraniem przez Skarżącą emerytury w okresie od 27 września 2021 r., mimo że organ posiadał świadomość występowania tej okoliczności, gdyż ujawniona ona została w odrębnych postępowaniach dotyczących dodatku mieszkaniowego.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto w skardze zawarto żądanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu: decyzji Prezydenta Miasta K. przyznających Skarżącej dodatek mieszkaniowy, wydawanych w latach 2020-2023; zaświadczenia ZUS z dnia 24 stycznia 2022 r. - na okoliczność posiadania przez organ I instancji z urzędu wiedzy na temat pobieranego przez Skarżącą świadczenia emerytalnego w okresie, w którym posiadała równocześnie uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego.
W motywach skargi pełnomocnik podniósł, że organ I instancji był świadomy uzyskania przez Zobowiązaną prawa do emerytury co najmniej od stycznia 2022 r., gdyż informowała go o dochodach występując o dodatek mieszkaniowy. W takiej sytuacji – zdaniem pełnomocnika - brak jest podstaw do obciążania Skarżącej odpowiedzialnością za niedbalstwo organu I instancji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zwrócił uwagę, że o spełnieniu przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. mówić można jedynie w sytuacji, w której strona świadoma była, że dana okoliczność stanowiła podstawę do utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie pełnomocnika, jego mocodawczyni informowała organ o istnieniu jej uprawnienia do emerytury w ramach postępowania dotyczącego dodatku mieszkaniowego i nie można przypisać jej winy w nienależnym pobraniu świadczenia. Otóż miała ona podstawy, aby założyć, że skoro organ był świadomy istnienia jej uprawnienia do emerytury, to doszedł on do wniosku, iż może ona równolegle pobierać świadczenie pielęgnacyjne i emerytalne. Według pełnomocnika, organ I instancji mając wiedzę co do przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinien z urzędu wszcząć postępowanie w zakresie uchylenia przysługującego stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też w opinii pełnomocnika, nie sposób przypisać Skarżącej winy w nienależnym pobraniu świadczenia, a zatem nie można obciążyć jej obowiązkiem zwrotu tych świadczeń.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., którą uznano, że Skarżąca nienależnie pobrała świadczenie pielęgnacyjne za okres od 27 września 2021 r. do 31 lipca 2023 r. w łącznej kwocie 48.809,80 zł i w związku z tym zobligowano ją do jej zwrotu wraz z należnymi odsetkami ustawowymi.
Kluczową kwestią dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest ustalenie, czy organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że kwoty opisane w sentencji zaskarżonej decyzji są nienależnie pobranymi świadczeniami w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przede wszystkim art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z nim za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
Określona w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. podstawa uznania świadczenia za nienależnie pobrane wymaga łącznego wystąpienia następujących przesłanek: 1) zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części;
- 2) mimo wystąpienia tych okoliczności świadczenie rodzinne zostało wypłacone;
- 3) osoba pobierająca świadczenie rodzinne była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Ustawodawca wymaga, by osoba pobierająca świadczenie miała świadomość, że czyni to w sposób nieuprawniony, a więc ma świadomość obowiązku powstrzymania się od odebrania wypłaty nienależnego świadczenia (zob. P. Rączka red., Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021).
Przywołana regulacja ma zastosowanie wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, co w doktrynie, jak i orzecznictwie odróżnia się od świadczeń nienależnych. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża zatem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Z tego względu istotne pozostaje dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1392/21, Lex nr 33422757).
Uwzględniając poczynione wyżej uwagi w zakresie konieczności ustalenia, w toku postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, czy Skarżąca w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji pobierała owo świadczenie w sposób świadomy w tym znaczeniu, że zdawała sobie sprawę, iż świadczenie to jej nie przysługuje, a co z tym związane, czy pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. było sformułowane i przedstawione w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, iż miała świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1139/19, Lex nr 2751888), konieczna stała się szczegółowa analiza zastosowanych w sprawie pouczeń.
W pierwszej kolejności prześledzić należy tego rodzaju treści zawarte w formularzy wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Na stronie 4 wspomnianego wniosku Skarżąca złożyła oświadczenie, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do świadczenia pielęgnacyjnego, a także, że nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty itd. Przytoczono również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który precyzuje świadczenia, których pobieranie pozbawia świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo na stronie 3 formularza wniosku wytłuszczonym drukiem wyartykułowano pouczenie, że: "Osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić gminny organ właściwy o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (...)." Poniżej poinformowano o konsekwencjach niedopełnienia powyższym obowiązkom, a mianowicie, że może to skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i koniecznością ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
Z kolei w decyzji Kolegium z dnia 17 czerwca 2021 r. przyznającym Zobowiązanej świadczenie pielęgnacyjne, poza przytoczeniem treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyjaśniono przyczyny, które warunkowały przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo pobierania przez nią renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Mianowicie uzasadniono to wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17. Nie wskazano przy tej okazji, aby orzeczenie to lub inne korygowało treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie traktowania prawa do emerytury, jako przeszkody dla ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Co istotnie organ odwoławczy również pouczył Zobowiązana o powinności wynikającej z art. 25 ust. 1 u.ś.r., tj. powiadomienia organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy stwierdzić należy, że Skarżąca została pouczona o obowiązku wynikającym z art. 25 ust. 1 u.ś.r., tj. powinności powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Pouczenie w tej materii znalazło się zarówno w części II wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak również w decyzji przyznającej to świadczenie z dnia 17 czerwca 2021 r. Dodatkowo - o czym była mowa wcześniej - w decyzji tej wyjaśniono powody uznania, że prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, pomimo wskazania jej w treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie stanowi okoliczności negatywnej dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zatem każde inne prawo w nim wskazane należało wiązać z okolicznością, której wystąpienie uaktualniało obowiązek z art. 25 ust. 1 u.ś.r. Podkreślić należy, że Skarżąca w odwołaniu przyznaje, że znana była jej treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i okoliczności, które wykluczają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że tak sformułowane informacje we wniosku i decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne były zrozumiałe dla Skarżącej. To z kolei pozwala na przyjęcie świadomości Skarżącej w kwestii pobrania nienależnie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 27 września 2021 r. do 31 lipca 2023 r. Skoro bowiem Zobowiązana dysponowała wiedzą, jakie zdarzenia mają znaczenie do ustania prawa do świadczenia, to tym samym świadomie je pobrała. Jedynie na marginesie należy podnieść, że choć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest warunkowane dochodami rodziny, to otrzymanie emerytury, której kwota przewyższała kwotę renty, też winna dać do myślenia Skarżącej, co do potrzeby poinformowania o tym fakcie organu I instancji.
Rację ma pełnomocnik, że organ I instancji o przeszkodzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powziął wiedzę już w styczniu 2022 r. otrzymując dane o dochodach rodziny Skarżącej, która ubiegała się o dodatek mieszkaniowy i już wtedy mógł wszcząć z urzędu postępowanie w trybie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że świadczenie zostało pobrane przez Skarżącą nienależnie i jako takie podlega zwrotowi.
Dodać również należy – na co już wskazywało Kolegium w zaskarżonej decyzji – że Zobowiązana może stosownie do art. 30 ust. 9 u.ś.r. zwrócić się do organu właściwego, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, o odroczenie terminu płatności albo o rozłożenie na raty. Podstawą wydania w tej materii decyzji są szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, jak np. trudna sytuacja finansowa, rodzinna.
W tej sytuacji zasadnym jest przyjęcie, że organy prawidłowo zakwalifikowały, że świadczenie za okres od 1 czerwca 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. zostało pobrane przez Skarżącego nienależnie. Brak jest więc podstaw dla uznania zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również prawa procesowego. Odnośnie tej drugiej grupy przepisów wyjaśnić należy, że organy nie tylko zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale także dokonały prawidłowej jego oceny, czemu dały wyraz w sporządzonych uzasadnieniach.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).