Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) o natychmiastowe wszczęcie z urzędu postępowania zmierzającego do wstrzymania użytkowania nielegalnej, jego zdaniem, stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w L. oraz o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Uzasadniając to żądanie Stowarzyszenie podało, że wskazany operator telefonii komórkowej użytkuje stację bazową zlokalizowaną na wieży należącej do [...]. Zdaniem Stowarzyszenia stacja ta jest nielegalna, bowiem [...] ubiega się dopiero o uzyskanie od Wójta Gminy G. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na budowę takiej stacji.
Postanowieniem z dnia [...]r. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej wskazanej we wniosku Stowarzyszenia. W podstawie prawnej postanowienia organ wskazał przepisy art. 31 § 2 oraz art. 123 k.p.a. Uzasadniając to orzeczenie podał zaś, że stacja bazowa telefonii komórkowej w L. została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...]r., znak: [...] udzielone przez Starostę C. [...] S.A., a inwestor do użytkowania tej stacji przystąpił po zawiadomieniu PINB i przekazaniu kompletu wymaganych przepisami prawa dokumentów.
W tym stanie rzeczy brak było podstaw do wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie, bowiem obiekt wymieniony we wniosku został wybudowany i jest użytkowany legalnie. PINB wskazał także, że właściciel ma prawo do podejmowania w ramach posiadanych uprawnień działań w odniesieniu do istniejącej stacji, a polegających na jej remoncie, przebudowie bądź rozbudowie, na co może wskazywać wniosek skierowany przez [...] do Wójta Gminy G. Uznając prawo Stowarzyszenia do złożenia mieszczącego się w jego celach statutowych wniosku o wszczęcie postępowania organ stwierdził, że brak było jednak podstaw do wszczęcia postępowania w granicach określonych wnioskiem.
Z postanowieniem tym nie zgodziło się Stowarzyszenie, które wniosło zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) zarzucając wydanie go z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 7, art. 77 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazało, że PINB nie podjął żadnych kroków mających na celu wyjaśnienie sprawy uznając, że dotyczy ona eksploatacji stacji bazowej [...], gdy tymczasem złożony wniosek dotyczył wyłącznie urządzeń eksploatowanych przez [...].
Postanowieniem z dnia [...]r. WINB działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 2 oraz art. 123 i art. 126 k.p.a. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Wskazał, że rozstrzygnięcie to jest prawidłowe i nie uchybia przepisom prawa. Na wskazanej przez Stowarzyszenie działce nr [...] w L. [...] S.A. w oparciu o stosowne pozwolenia wybudował stację bazową telefonii komórkowej składającą się m.in. z wieży stalowej, dwóch kontenerów, [...] anten sektorowych i [...] anten radiowych. Wnioskowane przez [...] zamierzenie polegało na montażu nowych urządzeń antenowych (dodatkowych) z wykorzystaniem istniejącej wieży i kontenera technicznego, do czego nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz zgłoszenie w trybie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Organ odwoławczy wskazał także, że w aktualnym stanie prawnym montaż na istniejącym maszcie [...] anten o mocy poniżej 2000 W nie wymaga także uzyskania decyzji środowiskowej.
Zauważył, że [...] S.A. ma prawo dysponowania własnym mieniem, w tym wybudowanymi przez niego obiektami budowlanymi i urządzeniami pod warunkiem zachowania ustaleń wynikających z wydanych decyzji oraz posiadanych upoważnień. Stwierdził wreszcie, że organy nadzoru budowlanego są zobligowane przepisami ustawy Prawo budowlane do podejmowania bieżących działań kontrolnych, które nie wymagają specjalnych procedur postępowania, w ramach tych uprawnień mogą sprawdzać prawidłowość funkcjonowania stacji.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. domagało się uchylenia w całości postanowienia WINB i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie przepisów art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu podniosło, że decyzje (winno być postanowienia) organów obu instancji nie zawierają wymaganego przepisami prawa uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zdaniem Stowarzyszenia bezsporne w sprawie było, że projekt uzgodniony przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. obejmował [...] anteny sektorowe, jedną trasę kablową i jeden kontener, co pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym. Nie zostało wyjaśnione także, czy urządzenia eksploatowane przez [...] zostały uzgodnione z organem inspekcji sanitarnej. W sprawie nie zostało wyjaśnione także, czy kable, anteny, kontener, trasa kablowa w rzeczywistości należą do [...] S.A. i czy nie stanowią one własności [...].
Stowarzyszenie nie zgodziło się także ze stanowiskiem WINB, iż dołożenie nowych anten nie wymaga decyzji środowiskowej oraz podniosło, że w jego ocenie budowa stacji bazowej wymaga pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. W końcowej części uzasadnienia skargi Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie działaniami operatorów telefonii komórkowej szeregu przepisów, w tym art. 8 Konwencji Praw Człowieka, Konwencji z Aarhus z 1998 r. (bez wskazania naruszonych przepisów), art. 9 i art. 91 Konstytucji RP oraz ustaw Prawo ochrony środowiska i Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie uznając zawarte w niej zarzuty dotyczące zakresu udzielonego [...] S.A. pozwolenia na budowę za chybione. Wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do dokonywania ustaleń dotyczących prawa własności rzeczy ruchomych (kabli, anten). Organ podtrzymał też swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – dalej p.p.s.a. Sąd nie był jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi i dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu.
W świetle art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W świetle art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. ilekroć w Kodeksie postępowania administracyjnego jest mowa o organizacjach społecznych – rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. W kontekście kontrolowanego postępowania nie ulega zatem wątpliwości, że działające na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) skarżące [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. należy zaliczyć do organizacji społecznych o jakich mowa w art. 31 k.p.a. Z przywołanego przepisu wynika, że w sprawie dotyczącej innej osoby, w której nie toczyło się jeszcze postępowanie, organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem jego wszczęcia.
Zgodnie z art. 31 § 2 tej ustawy organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Zdanie drugie zacytowanego przepisu stanowi dla organu administracji publicznej podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia z urzędu żądanego przez organizację społeczną postępowania, w przypadkach kiedy uzna zgłoszone żądanie za nieuzasadnione.
W ocenie składu orzekającego wydanie tej treści rozstrzygnięcia może mieć miejsce w przypadku stwierdzenia przez organ braku którejś z przesłanek wskazanych w ust. 1 tego artykułu, a w szczególności jeśli zgłoszone żądanie nie pozostaje w związku z celami statutowymi tej organizacji, bądź pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Wskazać trzeba, że jedynie faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego domaga się ona wszczęcia, może powodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę zapisy § 7 ust. 1 Statutu skarżącego Stowarzyszenia, gdzie zdefiniowane zostały jego cele działania (m.in. przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska pola elektromagnetyczne, czy przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne), nie może ulegać wątpliwości, że pozostawały one w ścisłym związku z możliwością wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane i ewentualnego zastosowania w sprawie ust. 2 tego artykułu.
Drugim elementem dającym stowarzyszeniu podstawę domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego jest zgodność tego żądania z interesem społecznym. Jak słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 487/06 [w: LEX Nr 342161] "udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych".
W kontekście omawianego przepisu zauważyć wreszcie należy, że przepisy prawa materialnego w przypadku niektórych postępowań wyłączają stosowanie art. 31 k.p.a. Sytuacja taka ma m.in. miejsce w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane), czy postępowań o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 46a ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska < Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm. >). W doktrynie podnosi się także, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby organizacja społeczna może też złożyć jedynie w przypadku spraw, które mogą być wszczynane z urzędu (por. w tej kwestii B.Adamiak, J.Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Warszawa 2004 s. 145).
Przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że przepis art. 31 § 2 k.p.a. nie daje organom administracji publicznej podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wyłącznie z przyczyn merytorycznych, a w szczególności z powodu uznania braku podstaw faktycznych i prawnych do wszczęcia i prowadzenia żądanego przez organizację społeczną postępowania, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Powyższe okoliczności stanowią bowiem podstawę do wydania decyzji administracyjnej, którą organy mogą wydać dopiero po przeprowadzeniu postępowania. Treść uzasadnień postanowień organów nadzoru budowlanego obu instancji dowodzi tymczasem, że w kontrolowanej sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania poprzedzone zostało postępowaniem wyjaśniającym, które nie miało charakteru jedynie postępowania wstępnego w trybie art. 31 ust. 1 k.p.a. Z tego też powodu zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB nie mogły pozostać w obrocie prawnym i zostały uchylone przez Sąd.
Ponownie rozpatrując sprawę PINB rozważy, czy w świetle posiadanych przez niego informacji interes społeczny wymaga wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na treść zgłoszonego żądania organ winien wystąpić także do Stowarzyszenia o sprecyzowanie przedmiotu wnioskowanego postępowania. W przypadku zaś stwierdzenia, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny winien wszcząć postępowanie w sprawie.
Wobec powyższych ustaleń działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz w oparciu o art. 135 tej ustawy także poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd zaś rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.