Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2023 r. A.S. (dalej: "skarżąca") wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią – A.W. (ur. [...] r.), która na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 24 sierpnia 2016 r. i nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność.
Prezydent Miasta B. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 2 października 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 17, art. 20 ust. 3 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej: "u.ś.r."), odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią powołując się na fakt, że jej niepełnosprawność nie powstała do ukończenia 18 roku życia jak również w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Dodatkowo, w uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że skarżąca faktycznie opiekuje się babcią, która ma dwoje dzieci (syna i córkę) i żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odwołaniu skarżąca wyjaśniła, że zajmując się całodobowo babcią nie jest w stanie wykonywać pracy zawodowej ani też innej pracy zarobkowej. Nie zgodziła się z zastosowaniem w jej sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13. Akcentowała, że obecnie jest jedyną osobą, która może wykonywać opiekę nad babcią. Jej mama i mieszkujący w [...] wujek, z powodu stanu zdrowia i wieku nie mogą tego robić.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 27 października 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3132/2023/22396, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 2 października 2023 r. W uzasadnieniu decyzji zinterpretowało przesłanki pozytywne i negatywne uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliło, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13. Jednakże decyzja odmawiająca przyznania prawa świadczenia pielęgnacyjnego odpowiada prawu i zasługuje na utrzymanie w mocy z tej przyczyny, że skarżąca jest w stosunku do babci osobą inną niż spokrewniona w pierwszym stopniu.
Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyraźnie zakreślony przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Na skarżącej jako wnuczce ciąży wobec babci obowiązek alimentacyjny, o jakim mowa w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale dopiero w dalszej kolejności. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1a u.ś.r. wnioskowane uprawnienie przysługiwałoby jej, gdyby spełnione zostały wszystkie wymienione w tej normie prawnej warunki. Jednakże na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ I instancji można stwierdzić, że są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z babcią, czyli syn (A.W.) i córka (matka skarżącej – G.W.), którzy nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stąd też, w ich przypadku, nie ma przesłanek ustawowych uniemożliwiających sprawowanie opieki nad własną matką (babcią skarżącej), pomimo, jak twierdzi skarżąca niemożliwości świadczenia przez nich osobiście opieki.
W osobistej skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Opisała posiadane przez babcię schorzenia i zakres sprawowanej przez nią opieki oraz dołączyła dokumentację medyczną w tym zakresie. Powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i uznała, że nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia nawet w ułamkowym wymiarze czasu pracy z uwagi na bardzo angażujące czynności opiekuńcze wykonywane przez całą dobę. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 7 k.p.a. w związku z art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zdaniem skarżącej, dzieci jej babci realnie nie mogą sprawować nad nią opieki i jest jedyną osobą, która faktycznie ją wykonuje. Wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie dzieci narusza tym samym konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art.
- 2) oraz nakaz opieki i ochrony rodziny (art. 18).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne, co do zasady, nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 pkt 4, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym, prawidłowa jest argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Niezależnie od tego Trybunał Konstytucyjny w tym samym wyroku wyjaśnił, że "w obecnym stanie prawnym wsparcie władz publicznych dla osób sprawujących opiekę nad najbliższymi osobami niepełnosprawnymi udzielane jest w formie dwóch świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych - specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a u.ś.r.) oraz świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). Osobne świadczenie zasiłek dla opiekuna - ma podstawę prawną w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli [...] osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".
Należy tu zgodzić się ze skarżącą, że problem "legitymowania się orzeczeniem..." budził w orzecznictwie spore wątpliwości. Zostały one jednak rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 listopada 2022 r. (sygn. I OPS 2/22), podjętej na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w celu wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z tą uchwałą: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), dalej: "u.ś.r.", osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)." (cytat).
Skład Sądu orzekający w rozpatrywanej obecnie sprawie jest związany tą uchwałą i ma obowiązek interpretować przepisy zgodnie ze stanowiskiem w niej wyrażonym. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Trzeba w tym miejscu jeszcze raz zaznaczyć, że dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami. Tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie ich jako osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i dawałoby możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż spokrewnione w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki.
Nie ulega też wątpliwości, że opiekę nad członkiem rodziny może faktycznie sprawować osoba trzecia, np. obca wobec osoby wymagającej opieki, w imieniu osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności. Zatem nie musi być ona wykonywana osobiście, albowiem realizacja obowiązku alimentacyjnego może mieć wymiar finansowy.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji niniejszego wyroku.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).