Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i in. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M.W. (dalej: inwestorka), ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (jeden wolnostojący i dwa w zabudowie bliźniaczej) na działce nr [...], karta mapy 121, obręb Dz. [...] przy ul. [...] w K., zgodnie z wynikami analizy architektoniczno – urbanistycznej i załącznikiem graficznym, stanowiącymi integralną część decyzji.
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jw. złożyli współwłaściciele nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], dz. ewid. nr [...], [...] i [...]. Podano m. in., że działka nr [...] nie posiada fizycznego połączenia z drogą publiczną, np. ulicą [...], a ma takie połączenie dopiero w przypadku wykorzystania dziatek nr [...] oraz [...], których wnioskujący są współwłaścicielami. Uważają, że pominięcie ich w postępowaniu, w ramach którego została wydana decyzja jw., jest rażącym naruszeniem prawa. Nadto, teren działki [...] powinien podlegać ograniczaniu przeznaczania go na cele nierolnicze, co w obecnej sytuacji geopolitycznej (groźba światowego głodu związanego z konfliktem w Ukrainie) powinno mieć miejsce.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO), decyzją z dnia 5 grudnia 2022 r., Nr SKO.UL/41.7/364/2022/13837/RS, wydaną na podstawie art. 158 §1 k.p.a. i in., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 czerwca 2022 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji jw.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że ewentualne pominięcie przez Prezydenta Miasta K. części osób posiadających lub mogących posiadać interes prawny uprawniający do występowania w postępowaniu jest wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jest to inny tryb kwestionowania decyzji. Ograniczania przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie mają zastosowania do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. W konsekwencji wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest, w przypadku miasta K., spełniony z mocy prawa. Decyzje o wyłączeniu gruntów w produkcji rolnej dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo do zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych. Nie są one zatem wymagane na etapie ustalania warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją wykonalną - nie może zostać wprowadzona w życie na skutek egzekucji ani innego postępowania.
Nie można też stwierdzić, by decyzja Prezydenta Miasta, w razie jej wykonania, wywołałaby czyn zagrożony karą. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie pozwala również na jakiekolwiek prace budowlane. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wnioskodawczyni jest nadto współwłaścicielką działek nr [...], [...] oraz [...], tj. wszystkich działek, po których miałby odbywać się dojazd do terenu inwestycji. Tym samym nie można przypisać Prezydentowi Miasta działania niezgodnego z prawem.
Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła przez pełnomocnika M.W1., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo że inwestor nie wykazał, ażeby teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. W oparciu o podniesiony powyżej zarzut wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 2022 r. i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem objętym zamierzeniem inwestycyjnym. Teren bezpośrednio poprzedzający granicę między spornymi nieruchomościami stanowi grunt, który zgodnie z wolą współwłaścicieli jest przeznaczony jako miejsca postojowe dla należących do nich pojazdów. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zatem bezpodstawne. Powyższe stanowi, że dostęp do drogi publicznej w stanie faktycznym sprawy nie został przez inwestora wykazany. Decyzja obu organów postępowania administracyjnego w sposób oczywisty narusza interes prawny i faktyczny skarżącej, jak i pozostałych współwłaścicieli nieruchomości graniczącej z terenem objętym decyzją w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Rozbiórka ogrodzenia, jak również likwidacja pasa zieleni, jako działanie dotyczące nieruchomości wspólnej, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością i wymaga podjęcia jednomyślnej uchwały wszystkich współwłaścicieli działki nr [...], co w stanie faktycznym sprawy nie miało miejsca.
Sporne grunty oddziela trwała przeszkoda, a zatem teren, na którym planuje się realizację inwestycji, nie posiada faktycznego dostępu do drogi publicznej. Istniejący tam układ komunikacyjny nie pozwala na prowadzenie za jego pośrednictwem ruchu ciężkich pojazdów budowlanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Musi co prawa uczynić to zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów.
Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust.
2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Ograniczenie to musi być rzeczywiście uzasadnione koniecznością ochrony innych wartości.
W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
- a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
- c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Nie można jednak pomijać, że podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stał się głównie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Orzekając w rozpoznawanej sprawie Sąd miał na uwadze, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady ich trwałości, wynikającej z art. 16 §1 k.p.a. i dlatego może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy akt dotknięty został w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. (wyrok NSA z 5 lutego 1988 r., IV SA 948/87). Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym ma jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania aktu przesłanek z art. 156 §1 k.p.a., a zatem rozstrzygając kwestie czysto prawne (np. wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 592/13).
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 roku, OSK 1134/04).
Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta była ona doręczana wielu podmiotom, w tym skarżącej. Pouczano także możliwości złożenia środka odwoławczego. Można zatem było z tego uprawnienia skorzystać. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma na celu zapewnienia dodatkowej instancji zwykłej, w przypadku, gdy dany podmiot uznaje, iż doszło do uchybień. Jest to tryb nadzwyczajny, stosowany wyjątkowo.
Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Dokonując bowiem wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w ww. przepisie, trzeba mieć na uwadze, że dotyczy ono ustalania dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając znowuż specyfikę tej instytucji prawnej oraz treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zatem podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu zapewniającego dostęp do drogi publicznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2022 r., II OSK 1808/21 i podane tam orzecznictwo).
Skoro dostęp do drogi publicznej istnieje (w skardze wręcz potwierdza się, że na ww. działkach wspólnych odbywa się ruch pojazdów), to nie ma powodów, by stwierdzać, że teren inwestycyjny nie ma dostępu do drogi publicznej. Z kolei kwestie wzajemnego ukształtowania praw, roszczeń i rozliczeń współwłaścicieli nieruchomości są zagadnieniem odrębnym, podlegającym uregulowaniu albo w drodze umowy, albo przed sądem powszechnym. W szczególności nie jest rzeczą niniejszego postępowania ustalanie, czy ogrodzenie oddzielające nieruchomości, o którym mowa w skardze, zostało posadowione legalnie, za zgodą współwłaścicieli. Nie jest też kompetencją sądu administracyjnego wypowiadanie się na temat jego dalszego w tym miejscu funkcjonowania. Będą to kwestie istotne albo przed sądem powszechnym, w razie zainicjowania sporu, albo też na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Inwestorka tymczasem jest współwłaścicielką nieruchomości, po której ma odbywać się dojazd (dz. [...], nr [...]).
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 156 §1 pkt 2, 158 §1 k.p.a., 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.