Uzasadnienie
Zgodnie z art. 24 a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecny Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm. zwanej dalej ustawą lub p.g.k.), Prezydent Miasta K. zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze Miasta K.. Informacja o rozpoczęciu z dniem [...] r. prac geodezyjnych oraz informacja o trybie postępowania związanego z ww. modernizacją ewidencji gruntów i budynków podana została do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Wydziale Geodezji i Gospodarki Mieniem w K. przy ul. [...], pokój [...] (art. 24 a ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego).
Następnie zgodnie z art. 24 a ust. 4 ww. ustawy w dniach od [...]r. projekt operatu opisowo-kartograficznego był wyłożony w siedzibie Urzędu Miasta K. do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, o czym dokonano też wymaganego ogłoszenia. W okresie wyłożenia – zgodnie z art. 24 a ust. 7 ustawy (w brzmieniu wówczas obowiązującym) – upoważniony pracownik Urzędu Miasta K., posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2 ustawy, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego, rozstrzygali o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu.
Po zapoznaniu się z projektem operatu, K.S., jako współwłaściciel działki nr [...] zakwestionowała wynikający z niego przebieg granic tej działki. Uwaga ta została odrzucona przez uprawnionego pracownika w trybie art. 24 a ust 7 p.k.g, przy stwierdzeniu, że w materiałach źródłowych znajduje się szkic polowy z [...]r., który umożliwia w sposób jednoznaczny odtworzenie pierwotnego położenia punktów granicznych tej działki.
Na podstawie art. 24 a ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (w brzmieniu wówczas obowiązującym), Prezydent Miasta K. w dniu [...]r. ogłosił następnie, że projekt operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego w wyniku zarządzonej modernizacji gruntów i budynków na obszarze miasta K. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o powyższym Prezydent Miasta K. zamieścił w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...], poz. [...].
W dniu [...]r., na podstawie art. 24 a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne współwłaściciele działki nr [...], w tym K.S. złożyli zarzut do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków, poprzez zakwestionowanie wiarygodności zaprezentowanych danych, co do aktualnie określonych punktów granicznych działki nr [...], które miały być odtworzone na podstawie szkicu granicznego z dnia [...]r. W ocenie składających zarzut podane dane z dwóch pomiarów tj. z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. są niespójne, a wręcz sprzeczne.
Ponadto K.S. podniosła, że nie miała wglądu do projektu operatu w sposób swobodny, gdyż pokazano jej na ekranie komputera kształt przedmiotowej działki bez jakichkolwiek współrzędnych i ustnie stwierdzono, że ani kształt ani powierzchnia działki nie uległy zmianie. Zgłaszający zarzut twierdzili również, że przedstawione im dane nie odpowiadają stanowi faktycznemu, ani nie są dokładnym odzwierciedleniem ww. szkicu polowego z dnia [...]r., a punkt graniczny z działkami [...]nie został sprecyzowany.
W związku z tym i w związku z treścią art. 24 a ust. 10 p.g.k., zawiadomieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. poinformował zainteresowane strony, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie zarzutów do danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], karta mapy [...], obręb [...], położonej w K. przy ul. [...].
Orzekając w tym przedmiocie, decyzją z dnia [...]r., znak [...]Prezydent Miasta K. odrzucił zarzut odnoszący się do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym ewidencji gruntów i budynków dla ww. działki nr [...].
Po rozpoznaniu wniesionego od tej decyzji przez współwłaścicieli działki nr [...] odwołania, decyzją z dnia [...]r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzeczenie to uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej Instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji wskazał m.in., że organ pierwszej Instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien przede wszystkim okazać w sposób zgodny z przepisami przebieg granic i położenie punktów granicznych.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]r., znak [...]Prezydent Miasta K. ponownie orzekł o odrzuceniu zarzutów odnoszących się do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym ewidencji gruntów i budynków dla działki o numerze [...]. Jako podstawę decyzji wskazał art. 24 a ust. 9 i 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 104 Kpa.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa położenie punktów granicznych działki nr [...]zostało określone w oparciu o znajdującą się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dokumentację zawierającą wyniki pomiarów z lat ubiegłych. Przedmiotowa dokumentacja zawiera dane liczbowe, które umożliwiły w sposób jednoznaczny odtworzenie pierwotnego położenia punktów granicznych.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K.S.. W odwołaniu zarzuciła, że uzasadnienie jej wydania jest przedstawione w sposób zbyt ogólny, lakoniczny, wybiórczy i tendencyjny, co może budzić wątpliwości co do rzetelności materiału przyjętego do orzeczenia o odrzuceniu zarzutów wnoszonych od [...] r. przez współwłaścicieli przedmiotowej działki. Podkreśliła, że strony nie zostały należycie i wyczerpująco informowane o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zwróciła również uwagę na przewlekłość prowadzonego postępowania przez Prezydenta Miasta K.. Wskazała ponadto, że z niektórymi wywodami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zgadza się, nie precyzując jednak o jakie wywody chodzi.
Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...]r., znak [...] organ drugiej Instancji utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r.
Decyzja ta jednak została skierowana m.in. do M.Z. jako współwłaścicielki działki nr [...], która w dacie jej wydania już nie żyła (zmarła [...]r.). z tego też powodu Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...]., znak [...]stwierdził jej nieważność.
Rozpoznając ponownie odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego w K. (dalej też jako [...]WINGiK) zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną m.ni. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa ponownie orzekł o utrzymaniu w mocy objętej odwołaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że sposób zakładania i prowadzenia (w tym modernizacji) ewidencji gruntów i budynków określa zgodnie art. 26 ust. 2 p.g.k. rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1034), zwane dalej rozporządzeniem. W § 55 tego rozporządzenia – w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzania przedmiotowej modernizacji (Dz. U. z 2001 r., nr 38 poz. 454) wskazano, iż modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych, zgodnie z wymogami rozporządzenia, modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu i poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych. Natomiast tryb przeprowadzenia tej modernizacji określa art. 24 a ww. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Zgodnie z art. 24 a ust. 1 ustawy, starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (ust. 1), a każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficzny może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). Uwzględnienie lub odrzucenie zarzutów następuje przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) w drodze decyzji (ust. 10).
Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił, że w przepisie ww. art. 24 a ust. 9 ustawy chodzi o operat, o którym mowa w ust. 8, czyli operat powstały w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Omawiany przepis należy bowiem wykładać w ten sposób, że tryb zgłaszania zarzutów przewidziany w art. 24 a ust. 9 p.g.k. dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. Takie rozumienie znajduje oparcie także w regulacji dotyczącej składania zastrzeżeń do prowadzonej modernizacji na etapie wyłożenia projektu operatu – ust. 6 omawianego przepisu. Regulacja postanowień ustawy nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, iż zamiarem ustawodawcy było, aby przy okazji modernizacji ewidencji można było skutecznie podnieść zarzuty będące poza zakresem i przedmiotem prowadzonej modernizacji.
Zdaniem organu odwoławczego, zarzut sformułowany przez współwłaścicieli działki nr [...] w stosunku do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym miasta K. dotyczy natomiast de facto przebiegu granic tej działki, który do przebieg kwestionują. Kwestię wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych regulowały i regulują przepisy § 36, 37 i 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazując na rodzaje dokumentacji stanowiącej podstawę wykazywania przebiegu granic (§ 36), oraz na sposób pozyskania danych dotyczących przebiegu granic w razie braku takiej dokumentacji.
Z przepisów tych wynika, że koniecznym warunkiem otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, było stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym.
Natomiast zgodnie z § 39 rozporządzenia, spory graniczne nie wstrzymywały czynności związanych z modernizacją ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek w ewidencji wykazywało się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie.
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajduje się dokument (szkic katastralny z [...]r.), który stanowił podstawę do wykazania w ewidencji przebiegu granic działki nr [...] (§ 36 pkt 6 rozporządzenia). Jakkolwiek istnienie dokumentacji, o której mowa w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków teoretycznie wyklucza możliwość uzyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, to jednak zdaniem [...]WINGiK wziąć pod uwagę należy, że zgodnie z brzmieniem § 61 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w trakcie modernizacji) numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej dokonuje się za pomocą współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych. W swej treści szkic katastralny z [...] roku zawiera miary liczbowe, które umożliwiają w sposób jednoznaczny zidentyfikowanie pierwotnego położenia punktów granicznych działki nr[...], jednak koniecznym było pozyskanie w wyniku geodezyjnych prac terenowych współrzędnych tych punktów w obowiązującym układzie współrzędnych prostokątnych płaskich.
Działania takie poprzez wykonawcę prac geodezyjnych, organ ewidencyjny miasta K. podjął. Jakkolwiek, co wynika z akt sprawy (zawiadomienie o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, protokół ustalenia granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków), działania te prowadzone były na podstawie § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, to skoro przebieg granic działki nr [...] wykazany był na znajdującym się państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym szkicu katastralnym z dnia [...]r., to organ administracji dokonując modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie mógł odmiennie ustalić przebiegu tych granic. Przebieg granic działki ewidencyjnej wykazany bowiem został w zmodernizowanej ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a czynności organu administracji nie wykroczyły poza zakres określony w § 55 rozporządzenia.
W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego, organ ewidencyjny w ramach przeprowadzonej procedury modernizacyjnej, jedynie odtworzył przy zastosowaniu nowych środków technicznych stan prawny zarejestrowany uprzednio, przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta K. podpisał umowę z wykonawcą prac geodezyjnych na aktualizację ewidencji gruntów dla działki nr [...], poprzez określenie położenia punktów granicznych wraz z okazaniem ich na gruntach. W świetle obowiązujących przepisów organ pierwszej Instancji nie miał innych możliwości okazania na gruncie znaków (punktów) granicznych przedmiotowej działki. Analiza dokumentów powstałych w wyniku ww. wznowienia znaków granicznych, a w szczególności analiza danych liczbowych zawartych na szkicu polowym z dnia [...]r. pozwala na postawienie stwierdzenia, że dane te są zgodne z danymi zawartymi na szkicu katastralnym z dnia [...]r., który był podstawą do wykazania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic ewidencyjnych działki nr 279. Natomiast fakt, że współwłaściciele działki nr [...] nie podpisali protokołu z wznowienia znaków granicznych jest w ocenie [...]WINGiK w sprawie bez znaczenia.
Zasadnym jest w takiej sytuacji wykazanie przebiegu spornych granicy działki ewidencyjnych nr [...] na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (szkic katastralny z [...] r.), zwłaszcza, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dane te odpowiadają stanowi prawnemu działki.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, pomimo jego przewlekłości, prowadzone zostało wszechstronnie, przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, a poczyniona ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności. Oznaczenie przebiegu granic działki nr [...], dokonane w ramach przeprowadzonej modernizacji nastąpiło na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w oparciu o którą wcześniej założona została ewidencja gruntów, co wypełnia wymóg nakreślony zarówno przez § 35 jak i § 36 ww. rozporządzenia. Oczywistym naruszeniem prawa byłoby, zdaniem organu odwoławczego, uwzględnienie w toku postępowania modernizacyjnego dotyczącego ewidencji gruntów i budynków wniosków, które w konsekwencji doprowadziłyby do odmiennego niż to wynika z dokumentacji zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym wykazania w tej ewidencji przebiegu granic przedmiotowej działki.
Stwierdził też [...]WINGiK, że jakkolwiek w § 36 rozporządzenia wskazano na dokumentowe źródła wykazywania w ewidencji gruntów przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to przepis ten nie stanowi podstawy rozstrzygania sporów co do przebiegu granic nieruchomości, skoro o przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym. W razie wątpliwości co do przebiegu granic, ustalenia w tej kwestii powinny nastąpić w trybie rozgraniczenia nieruchomości, które to postępowanie, prowadzone na podstawie art. 29-39 ustawy, ma na celu ustalenie przebiegu granic, określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalanie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...]r. K.S. stwierdziła, że z decyzją tą "nie sposób się zgodzić". Podtrzymała nadto zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej Instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).
Jak to prawidłowo stwierdził w zaskarżonej decyzji [...]WINGiK, zgodnie z art. 24 ust. 2 p.g.k. sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określa (reguluje) oprócz samej ustawy, wydane w oparciu o ten przepis rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Akty te normują również tryb przeprowadzania modernizacji ewidencji. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało stwierdzić, że tryb ten został w niniejszej sprawie w pełni zachowany, czego skarżąca nie zakwestionowała. Brak jest też zdaniem Sądu, podstaw do zakwestionowania przyjętego w następstwie modernizacji przebiegu granic działki nr [...]. Przesłanki ustalenia przebiegu tych granic w zmodernizowanej ewidencji zostały przedstawione szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie zgłosiła w tym zakresie szczegółowych i nadających się do weryfikacji zarzutów. W szczególności nie wykazała i nie sprecyzowała zarzutów co do ustalenia, które legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, że granice te zostały wskazane w ewidencji zgodnie z treścią § 36 pkt 6 rozporządzenia tj. zgodnie z dokumentacją geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzoną przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, tj. w niniejszej sprawie w oparciu o znajdujący się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym szkic katastralny z dnia [...] r.
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organów orzekających, że w ramach przeprowadzonej modernizacji nie doszło do zmiany przebiegu tych granic, doszło jedynie do ich odtworzenia w dokumentacji przy zastosowaniu nowych środków technicznych. Skarżąca nie podważyła stanowiska organu II Instancji, że w swej treści szkic katastralny z [...]r. zawiera miary liczbowe, które umożliwiają w sposób jednoznaczny zidentyfikowanie pierwotnego położenia punktów granicznych działki nr [...]. Wiarygodność wynikających z tego dokumentu danych została potwierdzona jednoznacznie w wyniku prac geodezyjnych, zleconych przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w toku których doszło też do okazania tych punktów stronom i ich oznaczenia (stabilizacji) w terenie. Jak stwierdził bowiem organ odwoławczy, a czego skarżąca nie zakwestionowała, analiza danych liczbowych zawartych na szkicu polowym z [...] r. pozwala na przyjęcie, że dane te są zgodne z danymi zawartymi na szkicu katastralnym z [...] r. Należy zatem podzielić stanowisko [...]WINGiK, że w tej sytuacji wykazane w ewidencji dane co do przebiegu granic przedmiotowej działki odpowiadają stanowi prawnemu.
W konsekwencji zasadnie przyjęto, w zaskarżonej decyzji, że w ramach prowadzonej modernizacji, której zakres określa § 55 rozporządzenia, brak było podstaw do podejmowania dalszych czynności dowodowych co do ustalenia przebiegu tych granic. W szczególności brak było podstaw do podważenia w tym postępowaniu wiarygodności danych wynikających z przyjętego do zasobu geodezyjnego szkicu katastralnego z [...] r., do czego (jak się wydaje) zmierzają prezentowane w postępowaniu administracyjnym twierdzenia skarżącej, które jak to trafnie stwierdził organ odwoławczy, mogą podlegać ewentualnej weryfikacji w odrębnym postępowaniu w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.
Również zdaniem Sądu, sprawa została dostatecznie wyjaśniona do końcowego jej załatwienia. Długotrwałość postępowania przed organem pierwszej instancji nie miała przy tym wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a. W tym względzie przysługiwały skarżącej odrębne środki zaskarżenia.
Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.