Uzasadnienie
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek P S.A. z siedzibą w C. (dalej w skrócie: "Spółka") z dnia 4 kwietnia 2023 r., w którym wskazano, że planowana jest budowa farmy fotowoltaicznej mocy do 500 kW na pow. 5 255 m² wraz z infrastrukturą techniczną, na części działki nr [...] położonej w K., obręb ewidencyjny [...] (arkusz mapy [...]).
Po uzupełnieniu tego wniosku i przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta K. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii, tj. farmy fotowoltaicznej o mocy do 500 kW, na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Dzielnicy [...] (karta mapy [...]), na terenie Miasta K., w rejonie ul. [...] w C. Od tej decyzji J. R. i J. K. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Zwrócili uwagę, że organ I instancji odrębną decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r., nr [...], również ustalił dla tej samej Spółki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na południowej części działki nr [...]. Ich zdaniem, Spółka celowo podzieliła inwestycję na dwa odrębne wnioski i w ich konsekwencji, na dwie odrębne decyzje, z uwagi na wcześniejszą decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 czerwca 2023 r., nr SKO.UL/41.7/208/2023/12851/AMak, uchylającą decyzję organu I instancji z dnia 24 października 2022 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii, tj. farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na tej samej działce [...].
Wyrazili stanowisko, że inwestycja jako całość (przed jej podziałem) stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm., dalej w skrócie: "r.p.o.ś."). Przemawia za tym powierzchnia inwestycji, którą należy obliczać zgodnie z zasadą wyrażoną w § 1 ust. 2 pkt 2 r.p.o.ś. W końcowej części odwołania uznali, że planowane zagospodarowanie działki nr [...] obniży wartość nieruchomości, których odpowiednio są właścicielami, tj. działki o nr ewidencyjnym [...] o pow. 2,4996 ha i nr [...] o pow. 0,2748 ha. Są to grunty orne klasy III i IV, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Stanowią one nieruchomości zamienne, w zamian za grunty rolne zabrane ich rodzicom w 1952 r. na potrzeby rozbudowy [...], a obecnie Spółki, stąd też dwa razy będą pokrzywdzeni.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia 10 listopada 2023 r., nr SKO.UL/41.7/354/2023/18854/RS, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1-2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej w skrócie: "u.p.z.p."), art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775, w skrócie: "k.p.a."), oraz art. 1-2 i art. 17-18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołało się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), mocą której znowelizowane zostały m.in. przepisy regulujące wydawanie decyzji o warunkach zabudowy.
Ustawa ta weszła w życie dnia 24 września 2023 r. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. do spraw dotyczących (...) wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym. Zaprezentowało pogląd, że w świetle przepisów u.p.z.p. gmina jest uprawniona do ochrony ładu przestrzennego oraz ochrony gruntów rolnych wszystkich klas. Dlatego też może wskazać tereny przeznaczone pod budowę elektrowni fotowoltaicznych, ale może też całkowicie zabronić lokalizowania elektrowni fotowoltaicznych o mocach przekraczających wskazane w art. 10 ust. 2a u.p.z.p.
Natomiast dla farm fotowoltaicznych o mocy do 500 kW zlokalizowanych na gruntach klas I-IV istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. W takim przypadku wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem zależne jest od łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 do 6 u.p.z.p. W tym kontekście Kolegium uznało za zasadny zarzut "obejścia prawa", poprzez rozdzielenie inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1000 kW na dwie sprawy. Podkreśliło, że na gruntach klas I-IV możliwe jest lokalizowanie wyłącznie elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 500 kW. Tymczasem Spółka wystąpiła równolegle z dwoma wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o mocy do 500 kW na różne fragmenty działki nr [...]. Co istotne, w obu przypadkach jest to grunt klasy III.
Jednocześnie Kolegium uznało, że nieuprawnionym byłoby wydawanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji lub o umorzeniu przedmiotowego postępowania, ponieważ Spółka ma możliwość wyboru jednego z dwóch prowadzonych obecnie postępowań dotyczących działki nr [...]. Nie zgodziło się z twierdzeniem, że inwestycja zaliczana jest do tych określonych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) r.p.o.ś. Dodatkowo dostrzegło, że nie spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., bowiem pismo T S.A. w K. z dnia 7 maja 2023 r. nie zawiera informacji o możliwości przyłączenia planowanej farmy fotowoltaicznej do sieci elektroenergetycznej. Pismo to - według Kolegium - zawiera jedynie wytyczne w zakresie lokalizowania obiektów na działce oraz ich odległości od linii elektroenergetycznej.
W sprzeciwie z dnia 6 grudnia 2023 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Spółki zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że teren przewidziany pod realizację zaplanowanej inwestycji nie posiada odpowiedniego uzbrojenia, podczas gdy na terenie działki znajduje się sieć energetyczna, co potwierdza pismo T S.A. z dnia [...] r., ponadto Spółka jest członkiem [...], którego celem jest zapewnienie przez jego członków i na jego członków produkcji i dostaw energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych; oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w związku z art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez nieprawidłową ich wykładnię i uznanie, że Spółka dąży do "obejścia przepisów prawa", podczas gdy ma ona prawo do decyzji, którą inwestycję ostatecznie zrealizuje, dodatkowo niezależnie od tego aktualnie na terenach miast nastąpiło odrolnienie; jak również przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny, w szczególności w zakresie uznania, że Spółka zmierza do "obejścia przepisów prawa", przez co nie sposób szczegółowo odnieść się do tego zarzutu, co skutkuje naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że Kolegium błędnie uznało, że w sprawie nie spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., bowiem jeżeli na terenie nieruchomości obecna jest wymagana infrastruktura, to brak jest konieczności przedstawiania stosownej umowy. Z tego też względu pismo z dnia 7 maja 2023 r. T jest wystarczające dla potwierdzenia spełnienia wspomnianej przesłanki.
Również twierdzenie o "obejściu prawa" pozbawione jest jakiekolwiek uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego. Spółka wystąpiła z dwoma wnioskami, celem ustalenia warunków zabudowy dla odrębnych inwestycji, które różnią się nie tylko przewidywaną lokalizacją, ale również i powierzchnią przedsięwzięcia, bowiem przewiduje realizację jednego z tych wariantów. Z uwagi na brak powiązania technologicznego pomiędzy tymi inwestycjami nie można mówić o jednym przedsięwzięciu, którego przedmiotem byłaby instalacja o mocy 1 MW. Nie sposób też mówić o obejściu przepisów prawa w sytuacji, w której, na skutek art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, doszło do odrolnienia wszystkich nieruchomości rolnych na terenach administracyjnych miast. Tym samym, wydaniu pozytywnej dla Spółki decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stoi na przeszkodzie art. 10 ust. 2a u.p.z.p.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Sprzeciw jest zasadny.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a. stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem kontroli sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.
Ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o istocie sprawy. Nie odnosi się bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. np. wyroki NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, p.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1436/19). Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w konkretnej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W związku z tym wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
- 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P.
Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2804/14).
Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo).
Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracji drugiej instancji, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli prawidłowości decyzji zaskarżonej w toku instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1332/19). Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności.
Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1427/16; z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 511/16). Organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego celem rozstrzygnięcia nie tylko nieistotnych, ale również doniosłych prawnie wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 841/21).
Zwrócić także należy uwagę, że zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a., jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 3 k.p.a.).
Zgodnie zaś z art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.
Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zatem zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 43/19).
Powodem zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. było uznanie przez Kolegium, że sprawa przed organem I instancji nie została wyczerpująco i wszechstronnie rozpoznana. Nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym w zaskarżonej decyzji i według Kolegium przekraczającym ramy uzupełniającego postępowania dodatkowego dopuszczalnego art. 136 k.p.a., dającego podstawy do podważenia istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, zakreślonego art. 15 k.p.a., jako prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w toku administracyjnym.
Tym samym, doszło do wydania przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodatkowo, Kolegium zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniło przeciwdziałaniem "obejściu prawa" polegającego na podziale planowanej inwestycji dotyczącej farmy fotowoltaicznej na dwie odrębne o mocy do 500 kW każda, których budowa przewidziana jest na terenie tej samej działki. Jak twierdzi, realizacja farm fotowoltaicznych o mocy powyżej 500 kW możliwa jest wyłącznie na obszarach wyznaczonych pod tego rodzaju inwestycje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.), a przynajmniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 2a u.p.z.p.).
Natomiast dla farm fotowoltaicznych o mocy do 500 kW dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. Ponadto - w ocenie Kolegium - nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., bowiem załączone do wniosku o ustalenie warunków zabudowy pismo operatora sieci energetycznej nie stanowi zapewnienia zawarcia z nim stosownej umowy, lecz wytyczne co do lokalizacji samej farmy. Z powyższych względów Kolegium uznało za konieczne uchylić decyzję organu I instancji, wskazując na potrzebę wyboru przez Spółkę jednego z wariantów przedsięwzięcia, tj. mającego powstać w części południowej lub północnej działki wymienionej w równolegle złożonych wnioskach o ustalenie warunków zabudowy.
Przystępując do merytorycznych rozważań należy zwrócić uwagę, że obecnie obowiązujące przepisy u.p.z.p. poddane zostały bardzo obszernej nowelizacji na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, dalej w skrócie: "ustawa zmieniająca"). W jej ramach dokonano zmian m.in. w brzmieniu art. 61 u.p.z.p., a także wykreślono art. 10 i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.
Wskazane zmiany obowiązują od dnia 24 września 2023 r., a więc weszły w życie przed wydaniem decyzji przez Kolegium, które prawidłowo orzekało według stanu prawego sprzed nowelizacji, do czego obligował art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej.
Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Kolegium przesądziło, że wykładnia art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. winna być dokonywana przy uwzględnieniu art. 10 ust. 2a w związku z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W opinii Kolegium, kryterium mającym zasadnicze znaczenie dla możliwości ustalenia warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej ma jej moc. Wartością graniczną, która daje podstawę ku temu jest 500 kW.
Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. stanowi, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
- 2) urządzeń innych niż wolnostojące.
Z kolei, art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., stwierdza, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, przy czym te tereny i ich strefy ochronne znajdują się w granicach obszaru, o którym mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Przepisy te odnoszą się jednak do lokalnego porządku planistycznego, a nie do decyzji o warunkach zabudowy.
Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego. Jeżeli zatem teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to możliwość zabudowy na tym terenie ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2249/22; z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2130/22; z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2706/22; z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2619/22).
Powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku, że art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odnoszą się do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zastosowanie procedury ustalenia warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej w drodze decyzji administracyjnej nie może być uzależniane od jej mocy, czy też klasy gruntu, na którym ma być zlokalizowana. Przy tej okazji nadmienić należy, że w myśl art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm.) użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast są z mocy tego przepisu, gruntami odrolnionymi. Oznacza to, że na przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne nie jest wymagana zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i takie przeznaczenie nie musi nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślić trzeba, że art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy tylko gruntów rolnych. Przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nawet jeżeli znajdują się w granicach administracyjnych miast, wymaga zgody odpowiednio ministra lub marszałka województwa (zob. D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 10a).
Konkludując stwierdzić należy, że nieuprawnionym było twierdzenie Kolegium, jakoby wystąpienie przez Spółkę z odrębnymi wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch farm fotowoltaicznych o mocy do 500 kW każda, dla tej samej działki, stanowiło o próbie "obejścia prawa". Jak bowiem wykazano, przewidywana moc farmy pozostaje bez znaczenia dla możliwości wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji Spółka nie musi dokonywać wyboru, który wniosek ma być procedowany w toku dalszego postępowania, co pośrednio wykazywała w treści skargi.
Zaznaczyć przy tym należy, że nic nie stało na przeszkodzie, aby oba wnioski zostały rozpoznane w ramach jednego postępowania.
Podstawą do takich twierdzeń o "obejściu prawa" nie może być także § 3 ust. 1 pkt 54 r.p.o.ś. Zgodnie z nim do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć - zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a).
Nadmienić należy, że z dniem 1 sierpnia 2023 r. przepis ten został znowelizowany. Zgodnie jednak z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1724) w sprawie mają zastosowanie przepis w brzmieniu dotychczasowym.
W przedmiotowej sprawie powierzchnia inwestycji wynosi 5.255 m², natomiast w równolegle prowadzanej sprawie wynosi 2.460 m². Łącznie jest to powierzchnia mniejsza niż 1 ha. Oznacza to, że przedsięwzięcie nie jest zaliczane do mogących potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko, a tym samym decyzja o warunkach zabudowy nie musi być poprzedzona uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko- obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.).
Rozstrzygnięcia wymaga jeszcze kwestia trafności stanowiska, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem ustala się warunki zabudowy, gdy m.in. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przyjmuje się przy tym, że warunek ten jest spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.
Jak wynika z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, inwestycja nie wymaga dostaw energii elektrycznej. Oznacza to, że Spółka nie była zobowiązana do przedstawienia zapewnienia od operatora sieci o możliwości dostaw energii elektrycznej dla planowanego przedsięwzięcia. Natomiast nie ma wpływu na spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. to, że z pisma T S.A. nie wynika gwarancja podłączenia źródła energii w postaci farmy fotowoltaicznej do sieci energetycznej.
Należy bowiem odróżnić uzbrojenie terenu (istniejące lub projektowane) dla realizacji zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p.) od kwestii ekonomicznych, związanych z możliwościami technicznymi podłączenia wybudowanej już farmy fotowoltaicznej do sieci elektrycznej, celem odsprzedaży wyprodukowanej energii do sieci.
Podsumowując stwierdzić należy, że na podstawie art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej bez względu na jej moc. Okoliczność tą powinien ponownie rozważyć Kolegium i dopiero z uwzględnieniem niniejszego stanowiska Sądu ponownie rozpatrzyć odwołanie od decyzji organu I instancji. Zwrócić należy uwagę Kolegium na art. 58 ustawy zmieniającej. Zgodnie z nim zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p. ustawy zmienianej w art. 1 (tj. u.p.z.p.), może nastąpić na podstawie decyzji o warunkach zabudowy do dnia utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie.
Nie mniej jednak art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p. dotyczy niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii lokalizowanych: a) na użytkach rolnych klasy I-III i gruntach leśnych, b) na użytkach rolnych klasy IV, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 150 kW lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, c) na gruntach innych niż wskazane w lit. a i b, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW.
Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości.
O kosztach postępowania w kwocie 597 zł. orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł., wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł., ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.