Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K., działając na podstawie art. 92a ust. 1 i 2 oraz art. 93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.), zwanej dalej u.t.d., nałożył na obecnie skarżące "A" Sp. z o.o. w K. karę pieniężną w wysokości 5.700,00 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. stwierdzono, iż kierujący pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] posługiwał się kartą kierowcy wydaną na inną osobę, skrócił dzienny czas odpoczynku a sam pojazd nie został zgłoszony organowi, który udzielił licencji w celu zmiany danych.
Od decyzji tej odwołanie złożyła skarżąca Spółka. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ naruszył prawo materialne, albowiem za niezgłoszenie zmiany danych zawartych w licencji nałożono karę, która nie obowiązywała w dacie naruszenia prawa. Tym samym karę nałożono bezpodstawnie, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części i umorzenie postępowania. Nadto, w odwołaniu zarzucono również błędną wykładnię art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie skarżąca wskazała, że zapewnia swoim pracownikom właściwą organizację i dyscyplinę pracy, a zaistniałe okoliczności wskazują na to, iż nie miała żadnego wpływu na powstałe z winy kierowcy naruszenia przepisów.
Wobec tego to nie przedsiębiorca, lecz kierowca winien być ukarany za naruszenie obowiązujących norm, co zresztą zostało przez ustawodawcę przewidziane, albowiem przepisy przewidują odrębną odpowiedzialność kierowcy i odrębną odpowiedzialność przedsiębiorcy.
Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] nie został zgłoszony do posiadanej przez przedsiębiorcę licencji o numerze [...]. Zgodnie z treścią art. 14 u.t.d. w aktualnym brzmieniu, przewoźnik drogowy ma obowiązek zgłaszać na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego zmiany danych organowi, który udzielił licencji, w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Stwierdzenie tego rodzaju uchybienia daje podstawę do nałożenia na przewoźnika kary wskazanej w punkcie 1.4 załącznika nr 3 do ustawy w wysokości 800,00 zł. W trakcie wspomnianej kontroli stwierdzono również, że kierowca prowadzący pojazd naruszył dobowe normy czasu odpoczynku, skracając go odpowiednio o 3 godziny i 15 minut w dniach [...] – [...]r., o 5 godzin 51 minut w dniach [...] -[...] r., o 7 godzin i 1 minutę w dniach [...] – [...]r., o 18 minut w dniach [...]–[...]r. oraz o 2 godziny 38 minut w dniach [...] – [...] r., co ustalono w oparciu o analizę danych zwartych w tachografie.
Łączna suma kar za wskazane wyżej naruszenia ustalona została na kwotę 3.900,00 zł zgodnie z treścią punktu 5.3 załącznika nr 3 do ustawy. Ponadto ustalono, że kierowca A. B., prowadzący pojazd w dniu kontroli posługiwał się dwiema kartami kierowców – swoją oraz A. P.. W ocenie organu wyczerpuje to przesłankę nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.000,00 zł z tytułu naruszenia punktu 6.3.5 załącznika nr 3 do ustawy. W ocenie organu nie zaistniały okoliczności wskazane art. 92c u.t.d., wyłączające odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie. Podmiot prowadzący przedsiębiorstwo nie uprawdopodobnił również braku winy w powstaniu wskazanych wyżej uchybień, co zarazem oznacza niewystąpienie przesłanek egzoneracyjnych określonych w art. 92b u.t.d.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów wg. norm przepisanych.
Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że niezasadne było nałożenie kary za niezgłoszenie pojazdu właściwemu organowi, który wydał licencję, gdyż po pierwsze w dacie zakupu pojazdu (tj. w dniu [...]r.) istniał co prawda taki obowiązek, jednakże uchybienie mu nie było wówczas sankcjonowane; po drugie zaś przedsiębiorca dopełnił tego obowiązku w dniu [...] r., o czym organ został poinformowany. Zdaniem skarżącej dokonana przez organ wykładnia art. 14 u.t.d. narusza konstytucyjną zasadę równości oraz niedziałania prawa wstecz, gdyż różnicuje pozycję podmiotów w zależności od tego kiedy doszło do naruszenia prawa i kiedy dokonano zgłoszenia pojazdu.
Odnosząc się z kolei do kar nałożonych z tytułu naruszeń prawa dokonanych przez prowadzącego pojazd, tj. przekroczenia dobowych norm czasu jazdy oraz posługiwania się dwiema kartami kierowcy, skarżąca podniosła, że w toku postępowania organ nie wziął pod uwagę jej wyjaśnień dotyczących braku wpływu na poczynania kierowcy. Strona skarżąca podkreśliła, że żadna kontrola nie wykazała nieprawidłowości dotyczących czasu pracy. Zeznania kierowcy wskazują na to, że zarówno skrócenie czasu pracy jak i używanie karty innego kierowcy było jego autonomiczną decyzją, na którą pracodawca nie miał wpływu, czego żaden z organów nie wziął pod uwagę. Stąd też, zdaniem skarżącej, zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92b i 92c u.t.d. i odstąpienie od wymierzenia kary.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie przywołując co do zasady argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów zauważył, że interpretacja art. 14 u.t.d. dokonana przez skarżącą Spółkę jest błędna, gdyż już przed nowelizacją ustawy o transporcie drogowym niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany danych podlegało karze pieniężnej w wysokości 8.000,00 zł – stosownie do l.p. 1.2. załącznika do ustawy. Z kolei zarzut naruszenia art. 92b i 92c u.t.d. uznano za bezzasadny, gdyż to na przedsiębiorcy prowadzącym przedsiębiorstwo zajmujące się transportem drogowym spoczywa odpowiedzialność za skutki działań osób, którymi przy prowadzeniu działalności gospodarczej się posługuje. Organ podkreślił, że z zeznań świadka (kierowcy) wynika, że przedsiębiorca nie zapewnia prawidłowego nadzoru nad pracą kierowcy, skoro ten sam planuje trasy po otrzymaniu zlecenia, a przekroczenie norm czasu pracy wynikało z jego niewiedzy. Stwierdzone przez organ naruszenia nie mały charakteru incydentalnego, przeciwnie, były wielokrotne.
Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 8 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz zawarte w niej wnioski i stwierdzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w decyzjach poddanych kontroli Sądu nie stwierdzono naruszeń prawa dających podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu niezasadnego nałożenia kary za niezgłoszenie zmiany danych organowi, który udzielił licencji.
Ustawa o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie nabycia przez skarżącą pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym[...], tj. w dniu [...] r., w art. 14 ust. 1 nakładała na przewoźnika obowiązek pisemnego zgłoszenia organowi, który udzielił licencji zmiany danych w terminie 14 dni od dnia ich powstania. W istocie, w dacie nabycia pojazdu ustawa nie przewidywała wprost odpowiedzialności za zaniechanie dokonania takiego zgłoszenia. Zauważyć jednak trzeba, co umknęło skarżącej, że art. 92 tej ustawy formułował ogólne zasady odpowiedzialności, zgodnie z którymi ten, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów (...) - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.
Z kolei w załączniku do ustawy przewidziana była kara za wykonywanie transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji (l.p. 1.2. załącznika). To właśnie ta regulacja, w opisywanym stanie faktycznym dawała podstawę do ukarania przedsiębiorcy za zaniechanie zgłoszenia zmiany danych (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1035/10). Skoro zaś organ dopiero podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. stwierdził, że wspomnianego obowiązku nie dopełniono, to zasadnie zastosowano aktualnie obowiązujące przepisy wymierzając karę w wysokości określonej w punkcie 1.4 załącznika nr 3 do ustawy. Na marginesie zaznaczyć trzeba, że ustawodawca przewiduje nałożenie kary za sam fakt niezgłoszenia właściwemu organowi danych o których mowa w art. 8 ustawy (a więc m.in. zmiany dotyczącej rodzaju i liczby pojazdów samochodowych, które przedsiębiorca będzie wykorzystywał do wykonywania transportu drogowego), bez sprecyzowania kiedy do wspomnianego naruszenia doszło.
Dodatkowo zauważyć należy, że naruszenie przepisów ustawy w omawianym zakresie miało charakter ciągły i trwało również po nowelizacji ustawy. Gdyby nawet przychylić się do stanowiska skarżącej w zakresie interpretacji naruszenia prawa w świetle zmiany przepisów, to i tak najpóźniej po wejściu w życie ustawy nowelizującej ciążył na niej obowiązek zgłoszenia zmian pod rygorem kary w wysokości wynikającej z obecnie obowiązującego załącznika nr 3 do u.t.d.
Ze wskazanych wyżej powodów należało uznać, że omawiana kara pieniężna została ustalona i nałożona w sposób prawidłowy, a sformułowane w skardze w tym zakresie zarzuty nie mogły odnieść skutku.
Odnosząc się z kolei do kwestii odpowiedzialności przedsiębiorcy za działania kierowcy, które skutkowały naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, za co skarżąca została ukarana, Sąd stwierdza, że również i w tym przypadku działania organów były prawidłowe, a okoliczności sprawy, wbrew stanowisku skarżącej, nie dają podstaw do zastosowania art. 92b i 92c u.t.d.
Przywołane przepisy przewidują zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy w sytuacji, gdy w sposób prawidłowy zorganizowane zostało funkcjonowanie przedsiębiorstwa (art. 92b) bądź też zaistniały okoliczności, za które przedsiębiorca odpowiedzialności nie ponosi (art. 93 c).
Mając na uwadze treść przywołanych regulacji wskazać trzeba, że odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym ma rozszerzony zakres. Co do zasady ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje (kierowcami). Jest to zatem odpowiedzialność o charakterze administracyjnym, nie oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - ustalenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony. Taka wykładnia uzasadniona jest brzmieniem art. 10 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. (Dz. U. UE L. Nr 102, poz. 1 ze zm.), zgodnie z którym przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim.
W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek ustalenia, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych tych osób, konsekwencją których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Odwołując się do dorobku judykatury (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 9/12) wskazać trzeba, że wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega nie tylko na prowadzonych szkoleniach, czy odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Z zeznań kierowcy, złożonych w dniu [...] r. wynika, że skrócenie dobowych okresów wypoczynku wynikało z jego niewiedzy, co pozostaje w sprzeczności ze składanymi przez skarżącą zapewnieniami odnośnie zapoznania kierowców z regulacjami dotyczącymi norm czasu pracy.
Również pozostawienie kierowcy wolnej ręki w wyborze optymalnej trasy przejazdu, w kontekście uwag dotyczących prawidłowej organizacji przedsiębiorstwa nasuwa wątpliwości odnośnie prawidłowej organizacji pracy. Jeżeli natomiast przedsiębiorca taki model działania uznaje za optymalny, to musi liczyć się z ewentualnymi, negatywnymi konsekwencjami samodzielnych działań podejmowanych przez jego pracownika.
Zauważyć dalej przyjdzie, że wskazane w art. 92c ustawy przesłanki egzoneracyjne (zwalniające z odpowiedzialności), odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach pracodawca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej materii jednolite, a Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela prezentowane w nim stanowisko (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 738/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1016/11).
Przypomnieć trzeba, że wynikający z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy nie jest ograniczony do tych przypadków, kiedy możliwe jest sprawowanie bezpośredniej kontroli nad kierowcą. Takie rozumienie wspomnianego obowiązku w istocie powodowałoby, że podmiot wykonujący przewozy mógłby powołać się na okoliczność "braku wpływu", czy "okoliczności których nie mógł przewidzieć" w każdej sytuacji naruszenia przepisów przez kierowcę. To zaś czyniłoby całą regulację dotyczącą odpowiedzialności przedsiębiorcy martwą. Przepis art. 92c u.t.d. wskazuje na okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc na sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, np. klęski żywiołowe, katastrofy czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych. Wystąpienia tego rodzaju zdarzeń nie wykazano w niniejszej sprawie, stąd też skarżąca ponosi konsekwencje materialne zaistniałych uchybień w nawet sytuacji, gdy to jej pracownicy są ich bezpośrednim sprawcą.
W ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy dokonały interpretacji obowiązującego stanu prawnego na tle zaistniałego stanu faktycznego i wyciągnęły trafne wnioski. Szczegółowy opis poszczególnych działań organów, dowodów zgromadzonych w toku postępowania, a także rozważania prawne zawarte w decyzjach organów obu instancji przeczą podniesionemu w skardze zarzutowi naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
Mając powyższe na względzie, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 z późn. zm.).
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl