Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 209/23

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 6 października 2021 r., Nr XL/289/2021 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2021 r., poz. 6563), Rada Gminy Gierałtowice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 – dalej u.s.g.) oraz art. 3 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), w związku z art. 104 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 633 – dalej p.g.g.), po stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gierałtowice, przyjętego uchwałą nr XXXIX/268/17 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 12 grudnia 2017 r., rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag (załącznik nr 2 do uchwały), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Paniówki - Etap I (dalej m.p.z.p.).

J. S.A. z siedzibą w J., działając przez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. uchwałę w części dotyczącej § 7 ust. 1 pkt 6 lit. a; § 7 ust. 1 pkt 6 lit. c-f, § 7 ust. 1 pkt 7; § 7 ust. 2 pkt 1 lit. b; § 7 ust. 2 pkt 3-9; § 7 ust. 3 pkt 1.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. 1) art. 125 i art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 z późn. zm. – dalej p.o.ś.), poprzez naruszenie zasady ochrony złóż kopalin i sposobu eksploatacji złóż kopalin, polegające na uniemożliwieniu kontynuowania przez Skarżącą prowadzenia działalności, polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża "[...]";
2. 2) art. 104 ust. 2 i ust. 4 p.g.g., poprzez wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań ograniczających eksploatację górniczą, podczas gdy m.p.z.p. nie spełnia uregulowanych w art. 104 p.g.g. warunków planowania przestrzennego na terenach górniczych;
3. 3) art. 144 ust. 1 p.g.g., poprzez wprowadzenie w uchwale przepisów uniemożliwiających prowadzenie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża "[...]", podczas gdy z art. 144 ust. 1 p.g.g. wynika obowiązek zaakceptowania zagrożeń i szkód górniczych;
4. 4) art. 145 w zw. z art. 144 ust. 1 i 2 p.g.g. w zw. z art. 363 § 1 Kodeksu cywilnego i art. 147 ust. 1 p.g.g., poprzez wprowadzenie zakazu przywracania stanu poprzedniego nieruchomości stanowiących przedmiot szkody górniczej;
5. 5) załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796) w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 z późn. zm. – dalej u.o.). w zw. z art. 30 ust. 5 u.o., poprzez wprowadzenie zakazu wykorzystywania odpadów wydobywczych do rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych lub do wykonywania innych robót budowlanych i prac ziemnych, podczas gdy wprowadzenie takiego zakazu stoi w sprzeczności z przepisami u.o. i ww. rozporządzenia, które wprost dopuszczają możliwość wykorzystywania odpadów wydobywczych do rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych;
6. 6) art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 z późn. zm. – dalej p.w.), poprzez niedopuszczalną ingerencję w zakres objęty kompetencjami organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami, pomimo że rada gminy nie należy do organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami;
7. 7) § 4 ust. 1 i § 6 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), poprzez zredagowanie uchwały w sposób naruszający zasadę zakazu powtórzeń przepisów oraz zasadę precyzji i komunikatywności przepisów prawnych.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej ww. uchwały w ww. części oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca jest przedsiębiorcą górniczym, posiadającym koncesję na wydobywanie węgla kamiennego i metanu, jako kopaliny towarzyszącej, ze złoża ""[...]" oraz użytkującym przestrzeń znajdującą się na terenie gminy Gierałtowice. Istnieją dwa zasadnicze kierunki ochrony kopalin. Pierwszym z nich jest racjonalne gospodarowanie zasobami, a drugim ich kompleksowe wykorzystanie. Tymczasem uchwała np. zakazuje eksploatacji powodującej takie zmiany powierzchni terenu, które uniemożliwiają jego wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, zakazuje zmian istotnych parametrów technicznych obiektów, skutkujących zagrożeniem bezpieczeństwa powszechnego, a także zakłóceniami funkcjonowania ochranianych systemów infrastruktury, zakazuje utraty możliwości grawitacyjnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych istniejącym systemem cieków naturalnych oraz retencyjności gruntów w dolinach, a, także zniszczenia lub obniżenia wartości artystycznej obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków oraz objętych ochroną na podstawie ustaleń m.p.z.p., zakazuje odkształceń, które mogą ograniczać przydatności terenów do zabudowy, nakazuje zapewnić ciągłość grawitacyjnego spływu wód w ciekach i urządzeniach melioracji wodnych, a także odwodnienie istniejących terenów depresyjnych. Wprowadzone uchwałą zakazy prowadzą do faktycznego uniemożliwienia skarżącej prowadzenia dotychczasowej działalności górniczej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podano m. in., że skarżąca nie wyjaśniła, w jaki realny sposób przedmiotowa uchwała uniemożliwia prowadzenie wydobycia, skoro wydobycie cały czas jest prowadzone. Celem zaskarżonych zapisów uchwały nie jest uniemożliwienie wydobycia. Organ akceptuje i godzi się z tym, że wprowadzenie zakazu wydobycia kopaliny miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe. Z zasady ochrony złóż kopalin nie można wywodzić, że planowanie przestrzenne ma dopuszczać natychmiastową i prowadzoną w jakikolwiek sposób i w jakiejkolwiek formie eksploatację złóż, bez względu na inne elementy środowiska. Brak jest w przepisach zasady prymatu ochrony złóż kopalin nad ochroną innych elementów środowiska. Eksploatacja górnicza w sołectwie doprowadziła m. in. do obniżenia powierzchni terenu o ponad 10 m i uformowania się niecki bezodpływowej 6 m poniżej średniego poziomu wody w [...].

Prawo geologiczne i górnicze w odniesieniu do naprawy szkód górniczych przewiduje rozwiązania skutkujące nierównym traktowaniem właścicieli nieruchomości rolnych w stosunku do właścicieli pozostałych nieruchomości. Taki stan prawny w pełni uzasadnia oczekiwania właścicieli gospodarstw rolnych, aby gmina wykorzystała wszelkie dostępne prawnie możliwości zapewnienia terenom rolnym należytej ochrony przed degradacją na skutek działalności górniczej oraz kontrolę nad tzw. działaniami rekultywacyjnymi. Użytego w art. 104 ust. 2 p.g.g. słowa "zamierzonej działalności" nie można zatem interpretować w ten sposób, że uchwalenie planu dla terenu górniczego może dotyczyć wyłącznie przyszłej eksploatacji. Wyłączałoby to z możliwości uchwalenia takich planów wszystkie tereny górnicze, na których prowadzona była eksploatacja w momencie wejścia w życie ustawy p.g.g., tj. w 2012 r. Trudno uznać, aby taki był właśnie cel ustawodawcy.

Organ nie podziela stanowiska skarżącej, jakoby § 7 uchwały stanowił wyraz wykroczenia poza normę kompetencyjną organu stanowiącego. Sposób sformułowania regulacji charakteryzuje się wysokim stopniem ogólności, który ma na celu wyłącznie integrację działań w rozumieniu art. 104 ust. 4 p.g.g. Tak oceniony sposób zredagowania normy wskazuje, że w intencji rady gminy było wyłącznie wskazanie wytycznych co do sposobu zagospodarowania terenów. Przyznać należy rację, że w § 7 uchwały użyto takich sformułowań, jak "należy ograniczać", "należy dostosować", "należy zapewnić". Jednakże, aby móc ocenić powyższe wypowiedzi normatywne, jako przejaw woli narzucenia określonego zachowania, czy działania, należałoby wykazać jakie konkretne obowiązki zostały narzucone. Skarżąca nie wskazała w treści uzasadnienia skargi, jakie konkretne działania zostały narzucone na planującego eksploatację. Wydaje się istotne rozróżnienie obowiązku konkretnego działania od określenia celu, który adresat normy powinien brać pod uwagę w trakcie swojej aktywności.

Określone w m.p.z.p. warunki ochrony terenów górniczych nie stoją w sprzeczności z warunkami wydobycia określonymi w koncesji posiadanej przez przedsiębiorcę górniczego. Zarzut naruszenia art. 144 ust. 1 p.g.g. nie może odnieść skutku, bowiem dotyczy zupełnie odmiennych stosunków prawnych. Władztwo planistyczne gminy nijak ma się do uprawnień właścicieli nieruchomości, na których ruch zakładu górniczego powoduje zagrożenie powstania albo powstanie szkód górniczych. Postanowienia planu nie uniemożliwiają prowadzenia rekultywacji gruntów rolnych i leśnych, a jedynie ograniczają stosowanie do tego celu odpadów wydobywczych na określonym obszarze, zgodnie z właściwymi przepisami prawa. Kwestionowane postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wkraczają w zakres kompetencji organów gospodarowania wodami. Formułują one jedynie ogólne zasady służące zapewnieniu ochrony środowiska i bezpieczeństwa powszechnego na terenach górniczych, wynikające z rozpoznania występujących lokalnie elementów środowiska wymagających ochrony.

W intencji Rady Gminy było wyłącznie wskazanie wytycznych co do sposobu zagospodarowania terenów. Wytyczne te należy intepretować w sposób tożsamy do norm programowych, których istotą jest wskazanie celu, które w ocenie prawodawcy powinny zostać urzeczywistnione w określonej dziedzinie spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga częściowo okazała się zasadna.

Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego.

Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz.

4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09).

Skarżąca Spółka jest przedsiębiorcą górniczym, posiadającym koncesję na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża i użytkującym przestrzeń znajdującą się na terenie gminy Gierałtowice. Nawet z odpowiedzi na skargę wynika, że celem uchwały była ochrona ww. terenu, na który oddziaływać będzie eksploatacja górnicza. Oznacza to, że podmiot prowadzący taką działalność w oparciu o koncesję ma prawo do zakwestionowania tego aktu. Zależność pomiędzy eksploatacją górniczą a uchwałą jest zatem bezpośrednia.

Skarżąca wykazała swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie przedmiotu swej działalności koncesjonowanej. W zakresie szerszym nie posiada uprawnień, by kwestionować ww. akt.

W wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14, stwierdzono, że występujący ze skargą musi wykazać, iż akt organu gminy, który skarży, wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, a nie ewentualne, przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej.

Powyższe przesłanki zostały spełnione, bowiem uchwała wpływa na wykonywaną działalność koncesjonowaną i – wbrew twierdzeniu z odpowiedzi na skargę – nie jest obojętna dla tej działalności. Co więcej, może wpływać realnie na sytuację przedsiębiorcy w toku dalszej działalności, także gdyby miał on wolę np. zmiany warunków koncesjonowania. Przy koncesjonowaniu bierze się pod uwagę m. in. m.p.z.p. (art. 29 ust. 1 p.g.g.).

Organ powołuje się na treść art. 104 p.g.g. Jest to przepis wprowadzający daleko idące skutki prawne, zwłaszcza w kontekście art. 213 p.g.g., mówiącym, że (jedynie) "Do czasu uchwalenia planu, o którym mowa w art. 104 ust. 2, pozostają w mocy decyzje o ustanowieniu filarów ochronnych oraz zezwolenia na eksploatację w granicach tych filarów, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów." Art. 104 ust. 2 p.g.g. mówi o "zamierzonej działalności określonej w koncesji", mówi o sytuacji, kiedy to "przewiduje się istotne skutki dla środowiska". Z kolei ust. 3 tego przepisu wskazuje na "przewidywane dla środowiska skutki działalności określonej w koncesji". W niniejszej sprawie działalność taka jest już natomiast wykonywana od dziesięcioleci, a nie dopiero "zamierzona".

Dodatkowo, zgodnie z ust. 6 powołanego art. 104 p.g.g. koszty sporządzenia projektu planu, o którym mowa w ust. 2, ponosi przedsiębiorca, co – jak wynika z akt sprawy – nie miało miejsca w tym przypadku. To, że Gmina ma prawo i zamiar dochodzenia należności z tego tytuły o niczym nie świadczy, bowiem może okazać się, że będą to roszczenia nieuzasadnione.

Jedną z reguł wykładni jest reguła mówiąca, że przepisy kompetencyjne powinny być interpretowane ściśle. Organ nie może bezpodstawnie domniemywać kompetencji oraz stosować wykładni rozszerzającej przepisów tego rodzaju. Szeroka argumentacja odpowiedzi na skargę co do zasadności stosowania art. 104 p.g.g. nie może być tu uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny, akceptując już poprzednie stanowisko WSA w analogicznej sprawie, uznał w wyroku z 3 listopada 2022 r., sygn. II OSK 1717/22, że samo powołanie w podstawach prawnych uchwał przepisu art. 104 ust. 2 p.g.g. nie legitymizuje w taki sposób planu miejscowego. NSA ocenił, że WSA zasadnie zakwalifikował plan, jako niemieszczący się w zakresie art. 104 ust. 2 p.g.g.

Przez to wszystko analizowany plan należy traktować jako zwykły plan miejscowy, wynikający z władztwa planistycznego gminy, sporządzany w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego ustalenia dotyczące terenów górniczych sformułowane zostały w oparciu o przepisy art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 7 (zob. też wyrok NSA z 14 września 2022 r., II OSK 1261/22, w tym zakresie zbieżny z ww. stanowiskiem). Stąd cała argumentacja odpowiedzi na skargę oparta na treści art. 104 p.g.g. nie może zostać zaakceptowana.

Nawet jednak i w przypadkach, których dotyczy art. 104 p.g.g. plan ma zapewniać m. in. "wykonanie działalności określonej w koncesji" (art. 104 ust. 4 p.g.g.), a nie ingerować w jej treść, czy uniemożliwiać jej realizację.

W praktyce mamy zatem do czynienia z kolizją interesów Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego w związku z działalnością uchwałodawczą, która w pewnym zakresie, poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wpływa na sytuację podmiotu prowadzącego koncesjonowaną działalność górniczą, determinując jej zakres i sposób prowadzenia. Jednocześnie żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, kompetencyjnego, nie zezwala w niniejszej sytuacji organowi uchwałodawczemu gminy na decydowanie o ograniczeniu, bądź wyłączeniu eksploatacji górniczej, np. w zakresie przekraczającym określone normy, czy parametry.

Art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wskazuje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei pkt 9 tej samej regulacji stwierdza, że określa się tam również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. nakazuje w planie miejscowym określić zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.

Nie są to zatem przepisy precyzyjne. Raczej mają charakter ogólny, kierunkowy. Dlatego nie mogą być odczytywane w oderwaniu od przepisów innych ustaw, w tym ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze oraz jego zasad. Z podobnych względów nie mógł mieć tu decydującego znaczenia akt wykonawczy, jakim było rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587; akt obecnie archiwalny, obowiązywał do 24 grudnia 2021 r.). Zawierał on pewne regulacje odnoszące się do terenów górniczych (np. §7 pkt 6), choć również dość ogólne i mało precyzyjne.

W tego rodzaju sytuacjach powstaje więc problem zakresu kompetencji poszczególnych organów (samorządowych i koncesyjnych), który rodzi się na gruncie konfliktu różnych wartości i interesów: 1) o charakterze lokalnym (związanych z funkcjonowaniem wspólnoty gminnej na obszarze objętym planem) oraz 2) o charakterze ogólnokrajowym.

A. Lipiński wskazuje słusznie, że "Państwo, które dysponuje znaczącymi zasobami węgla, a jednocześnie nie jest w stanie uzyskać stabilnego dostępu do innych nośników energii (np. ropy naftowej, gazu ziemnego), kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, musi takie złoża objąć ochroną pozwalającą na podjęcie ich wykorzystania w przyszłości. (...) Podobnie można ten problem widzieć w odniesieniu do pozostałych złóż kopalin (bezpieczeństwo surowcowe). Oczywiste jest bowiem, że podjęcie wydobycia złoża możliwe jest wyłącznie w miejscu jego występowania; zmiana tej lokalizacji nie jest możliwa. (...) Można co prawda wyobrazić sobie gospodarkę, która w całości oparta jest na wykorzystywaniu surowców mineralnych pochodzących z zagranicy, tyle że rozwiązanie to może okazać się niezmiernie kosztowne, a w dodatku bardzo niebezpieczne." (A. Lipiński, Planowanie przestrzenne jako instrument ochrony złóż kopalin, w: Praca zbiorowa, Zrównoważony rozwój jako czynnik determinujący prawne podstawy zarządzania geologicznymi zasobami środowiska, Katowice 2016, s. 125).

Są to słowa szczególnie istotne obecnie, w dobie międzynarodowych konfliktów zbrojnych i handlowych. A. Lipiński, odnosząc się do przepisów planistycznych, w tym kontekście pisze dalej: "Znane są przypadki wprowadzania zakazu wydobywania kopalin (»blokowanie tworzenia nowych obszarów górniczych«), ograniczenia wielkości oraz technologii wydobycia w sposób nawet rzutujący na właściwość rzeczową organów administracji, czy też zakazu wydobywania kopalin w sposób »mogący powodować deformacje terenu« (co w istocie oznacza całkowity zakaz wydobywania kopalin)" (tamże, s. 129-130). Autor ten wskazuje jednocześnie, że nigdy nie można wykluczyć powstania takich deformacji, w tym również nieszkodliwych.

W wyroku NSA z 20 maja 2015 r., sygn. II OSK 394/15, zwrócono uwagę na przepis § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r., poz. 511), który stwierdza, że część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio m. in. uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu, projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym. NSA stwierdza, że przywołanie ww. przepisu rozporządzenia potwierdza tylko pogląd, iż relacje do nieruchomości znajdujących się na powierzchni ziemi, a co za tym idzie również do sposobów ich zagospodarowania przestrzennego, są skutkiem dalszych etapów prac związanych z eksploatacją złoża.

Może mieć to miejsce dopiero na etapie wystąpienia o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, o czym mowa w art. 21-26 p.g.g. Dodano, że "Samo zaś ustalenie, że złoże kopaliny istnieje, nie daje jeszcze podstaw do kształtowania warunków związanych z przestrzenią rozciągającą się na powierzchni ziemi (...)."

Niewątpliwie nie ma eksploatacji podziemnej bez wpływu na powierzchnię terenu. Nie jest jednak rolą organu uchwałodawczego gminy na etapie przygotowywania i uchwalania planu miejscowego podejmowanie rozwiązań i rozstrzygnięć należących do kompetencji organu koncesyjnego. W tym kontekście należy odczytywać treść art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p. Gmina, poprzez organ uchwałodawczy, może stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego i nie może dokonywać wykładni przepisów w sposób pomijający inne uregulowania oraz zasady.

W szczególności istotna tu będzie funkcjonująca na gruncie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, obejmująca m. in. nakaz kompleksowego i racjonalnego wykorzystania kopaliny głównej i kopalin towarzyszących (np. art. 26 ust. 3 i 5, art. 29 ust. 1 p.g.g.; art. 125 p.o.ś.). Są to bowiem tzw. złoża nieodnawialne, występujące tylko i wyłącznie w określonych miejscach, a zatem, jako dobro wspólne, powinny być wykorzystane w sposób maksymalnie efektywny, dla zapewnienia bezpieczeństwa surowcowego i energetycznego kraju oraz interesów przyszłych pokoleń.

Wyrazem realizacji zasady racjonalnej gospodarki złożem kopaliny jest art. 144 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym właściciel nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, który jest prowadzony zgodnie z ustawą. Może on jednak żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody, na zasadach określonych ustawą. Jasno z tego przepisu wynika, że nawet legalna działalność zakładu górniczego może powodować szkody na powierzchni i formą rozliczenia jest tu odszkodowanie. Organ uchwałodawczy jednocześnie nie może modyfikować zasad i reguł określonych w akcie wyższego rzędu, dla ochrony np. rolników (o czym mowa w odpowiedzi na skargę).

Zatem to organ koncesyjny, także gdy przedłuża koncesję na dalszy okres lub ją zmienia (art. 34 ust. 1 i 1a p.g.g.), dokonuje konkretnych ustaleń dotyczących sposobu eksploatacji złoża, w tym bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska (art. 30 ust. 2 p.g.g.). Niespełnienie warunków prawnych skutkuje odmową wydania koncesji (art. 29 ust. 1 p.g.g.).

W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r., sygn. II SA/Gl 363/12, stwierdza się również zasadnie, że podstawy prawnej do wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń dla przyszłej eksploatacji górniczej nie można upatrywać w treści art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 2 p.o.ś. Nie chodzi bowiem o warunki realizacji przedsięwzięć umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska. Co więcej, jak dalej twierdzi Sąd, art. 72 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nakazuje uwzględnienie w planie miejscowym obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, zaś wymagania dotyczące prowadzenia eksploatacji określa projekt zagospodarowania złoża, stanowiący załącznik do wniosku o udzielenie koncesji, które to postępowanie podlega regulacji Prawa geologicznego i górniczego. Rada gminy nie jest zatem władna w drodze aktu prawa miejscowego wprowadzać jakichkolwiek wymogów ograniczających niezasadnie, poza zakresem delegacji ustawowej, możliwość udzielenia koncesji, a jedynie przewidując jej udzielenie w przyszłości oraz uwzględniając skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, może wprowadzić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy na powierzchni.

Nie może mieć znaczenia przesądzającego fakt, że projekt zagospodarowania złoża zawiera warunki eksploatacji określone przez samego przedsiębiorcę. Organ koncesyjny, mając na uwadze szereg różnych przesłanek ustawowych decyduje o możliwości udzielenia koncesji i wskazuje na warunki wykonywania działalności wydobywczej. Może również odmówić udzielenia koncesji.

Nadto, art. 108 ust. 2 pkt 2 p.g.g. wskazuje, że plan ruchu zakładu górniczego określa m. in. szczegółowe przedsięwzięcia, które są niezbędne, by zapewnić bezpieczeństwo powszechne, ochronę elementów środowiska, ochronę obiektów budowlanych oraz zapobieganie szkodom i naprawę szkód. To plan ruchu zakładu górniczego, sporządzony m. in. z uwzględnieniem warunków określonych w koncesji i w projekcie zagospodarowania złoża (art. 108 ust. 3 p.g.g.) polega opiniowaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta) pod względem nienaruszenia przez zamierzoną działalność przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości (art. 108 ust. 6b p.g.g.). Tak więc organowi gminy zapewniono możliwość wpływania na ustalenia zawarte w planie ruchu zakładu górniczego, zatwierdzanego decyzją przez organ nadzoru górniczego (art. 108 ust. 11 p.g.g.).

W tym kontekście wskazać należy na sprzeczność z prawem wskazanych wyroku zapisów m.p.z.p.

Uchwała wprowadza m. in. wyraźne i niebudzące żadnych wątpliwości co do intencji "zakazy":

1. - realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do utraty funkcjonalności systemów melioracji wodnych, stanu zasobów wodnych (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. a, c) – brak jest jednak możliwości prowadzenia eksploatacji w sposób całkowicie wykluczający możliwość zakłócenia lub utraty funkcjonalności systemów melioracji oraz nienaruszający stanu zasobów wodnych. Tym samym należy uznać, że zapis ten uniemożliwia prowadzenie eksploatacji złoża i wpływa na koncesjonowaną działalność gospodarczą;
2. - realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do powstania albo zwiększenia zagrożenia powodzią lub zalewaniem wodami opadowymi i gruntowymi, w tym m. in. poprzez zmianę ukształtowania koryt cieków, skutkującą trwałym zanikiem grawitacyjnego odpływu wód, zmianę ukształtowania koryt cieków skutkującą powstawaniem zalewisk lub terenów podmokłych na działkach sąsiadujących z ciekami (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. d) – prowadzenie działalności wydobywczej może wiązać się jednak ze zmianą ukształtowania terenu – koryt cieków, skutkującą czasowym zanikiem grawitacyjnego odpływu wód. Również więc i ten zapis uchwały uniemożliwia faktycznie prowadzenie działalności wydobywczej. Tego rodzaju skutki mogą być na bieżąco niwelowane/usuwane przez przedsiębiorcę górniczego;
3. - realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do trwałego zaniku przepływu w odcinkach cieków naturalnych oznaczonych na rysunku planu (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. e). Także w tym przypadku nie można wykluczyć zaniku przepływu na odcinkach cieków wskutek prowadzonej eksploatacji. Powyższy zakaz może doprowadzić do konieczności zaprzestania wydobywania kopaliny ze złoża, wbrew zasadzie kompleksowego wykorzystania kopalin. Tymczasem istnieją możliwości wtórnej reakcji na ewentualne zakłócenia w tym zakresie i przywrócenia stanu zgodnego z prawem na koszt przedsiębiorcy. Ingerencja uchwałodawcza nie może być zatem zbyt daleko idąca i nieproporcjonalna co celu regulacji;
4. - realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do przerwania ciągłości ekologicznej oznaczonych na rysunku planu cieków naturalnych, które wymagają zachowania dobrego stanu ekologicznego, w tym w zakresie kontaktu z podłożem gruntowym i otaczającymi ekosystemami zależnymi od wód (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. f). Także i w tym przypadku nie można wykluczyć wpływu eksploatacji na powierzchnię ziemi, a ewentualne skutki negatywne mogą być na bieżąco niwelowane/usuwane przez przedsiębiorcę górniczego.

Warto zauważyć, że w świetle art. 21 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.) "Na terenach przewidywanego osiadania gruntów na skutek działalności górniczej zakład przemysłowy, na wniosek właściciela, rozpoczyna rekultywację przed wystąpieniem degradacji gruntów." Zatem ustawodawca przewiduje tu wyraźnie niekorzystny wpływ eksploatacji górniczej na powierzchnię ziemi oraz wprowadza środki zaradcze, z których można i należy skorzystać.

Ponadto kwestionowana uchwała wprowadza ograniczenia związane z rekultywacją terenu oraz wykonywaniem innych robót budowlanych. Zgodnie z jej § 7 ust. 1 pkt 7 w obszarze objętym planem zakazuje się wykorzystywania odpadów wydobywczych do rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych lub do wykonywania innych robót budowlanych i prac ziemnych, w tym nadsypywania i utwardzania terenu, z wyjątkiem terenów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, dróg dojazdowych do terenów rolnych oraz terenów przeznaczonych pod budynki lub budowle rolnicze - zgodnie z dalszymi ustaleniami planu, przy zachowaniu wymagań określonych w przepisach odrębnych.

Zauważyć należy, że zagadnienie rekultywacji gruntów uregulowane jest głównie w rozdziale 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 20 i nast., gdzie wskazano także organy właściwe i treść decyzji w tym zakresie – art. 22 ust. 1 i 2) oraz w ustawie p.g.g. (np. art. 129 ust. 1 pkt 5 i ust. 2, art. 168 ust. 1 pkt 7). Jest to materia ustawowa, w której przewidziano dla innych organów określone kompetencje, zatem akt niższego rzędu nie może jej modyfikować. Co więcej, użyte przez organ uchwałodawczy pojęcie "odpadów wydobywczych" nie jest precyzyjne, gdyż może obejmować także nieszkodliwe substancje, nawet takie, które są w różny sposób pożytkowane na co dzień do różnych celów. Nawet ustawa z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2336 ze zm.) posługuje się pojęciem "odpadów wydobywczych obojętnych", które podlegają magazynowaniu i przeróbce (art. 2 ust. 2).

Nadto, w §7 ust. 2 pkt 1 ww. kontrolowanej tu uchwały ustalono zasady ochrony środowiska oraz racjonalnego wykorzystywania powierzchni ziemi na terenach górniczych - eksploatacja nie może powodować takich zmian powierzchni terenu, które uniemożliwią jego wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, w szczególności które:

1. a) wykluczą realizację nowej zabudowy i użytkowanie istniejącej,
2. b) spowodują dewastację gruntów rolnych lub ich degradację w postaci obniżenia klas bonitacyjnych.

Także i w tym przypadku nie można wykluczyć wpływu eksploatacji na powierzchnię ziemi, co zostało już szczegółowo opisane w innych miejscach. Powyższy zakaz może doprowadzić do konieczności zaprzestania wydobywania kopaliny ze złoża, wbrew zasadzie kompleksowego wykorzystania kopalin.

W uchwale określono również obszary oznaczone na rysunku planu, w granicach których ruch zakładu górniczego może być dozwolony wyłącznie w sposób zapewniający należytą ochronę wymienionych tam obiektów lub terenów (OFl, OFS, OFP, OFM, OFU); określono, że wpływy eksploatacji nie mogą powodować zmian istotnych parametrów technicznych obiektów; wskazano że oddziaływanie eksploatacji na środowisko nie może powodować opisanych tam zmian (dotyczących środowiska, odprowadzania wód i obiektów), a dodatkowo – zaznaczono, że wielkości odkształceń nie mogą ograniczać przydatności terenów do zabudowy (§ 7 ust. 2 pkt 3-6). Zapisy uchwały wprowadzają więc zakaz takiej działalności gospodarczej, która przekracza wskazane wymogi i parametry, nawet jeśli wykonywana jest na podstawie koncesji. Prowadzi to do braku możliwości dalszego prowadzenia eksploatacji.

Także § 7 ust. 2 pkt 7 lit. a i b uchwały jest sprzeczny z prawem. Nie ma możliwości prowadzenia eksploatacji tak, aby całkowicie wykluczyć jej wpływ na powierzchnię ziemi, by wykluczyć ryzyko utraty grawitacyjnego spływu wód w ciekach. Przy tym istnieją środki techniczne pozwalające na przywrócenie stanu należytego. Stąd regulacja uchwały w sposób nieproporcjonalny ingeruje w działalność koncesjonowaną. Konieczność zaprzestania eksploatacji prowadzi z kolei do naruszenia zasady racjonalnego wykorzystania złóż kopalin. Z kolei zagadnienie obowiązku rekultywacji terenu, wprowadzone ww. zapisem (b), także wynika z ustawy, o czym była mowa. W akcie niższego rzędu nie powtarza się i tym bardziej nie modyfikuje regulacji ustawowych.

Jeszcze raz należy podkreślić, że w powyższych regulacjach niewątpliwie doszło do ustanowienia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie naruszającym/przekraczającym powyższe parametry i warunki, mimo, iż została ona określona w koncesji. To organ koncesyjny wprowadza wymagania i obowiązki odnoszące się wykonywania takiej działalności.

Nie można zasadnie twierdzić, że zakwestionowane normy mają charakter wytycznych, bądź jedynie programowy. Wprowadzają bowiem wyraźne zakazy i nakazy, a zatem mają charakter normatywny. Opublikowane zostały jako akt prawa miejscowego, a zatem źródło prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

W skardze nie wykazano natomiast, by doszło do naruszenia § 7 ust. 2 pkt 8 i 9 uchwały. W zapisach tych dopuszcza się regulację cieków, choć dookreślono też dalsze wymagania, m. in. by nie dochodziło do utraty funkcjonalności systemu melioracji wodnych, czy tworzenia się podtopień i zalewisk na terenach przyległych do cieku. Mowa jest też o zagadnieniu przebudowy koryt cieków naturalnych i rowów. Zagadnienie to nie dotyczy jednak bezpośrednio eksploatacji górniczej i działalności wydobywczej, chodzi bowiem ogólnie o ochronę środowiska. Wskazane tam wymagania mogą zostać zaakceptowane. W skardze strona skupia się w tym zakresie na niewłaściwości organów w sprawach gospodarowania wodami, a nie na naruszeniu własnego, realnego, konkretnego interesu prawnego. Naruszenie takie nie zostało więc wykazane.

Nie wykazano równocześnie, by doszło do naruszenia prawa, poprzez wprowadzenie zakazu zmiany ukształtowania terenu, polegającej na jego niwelacji lub nadsypywaniu (§ 7 ust. 3 pkt 1). Niwelacja i nadsypywanie są typowymi robotami związanymi np. z rolnictwem i budownictwem. Skutki eksploatacji górniczej usuwane są m. in. w ramach rekultywacji (obejmującej także niwelacje), a zapis ten pozwala na zabiegi tego rodzaju w ramach wprowadzonego w ww. zapisie wyjątku.

W zakresie ostatnich przypadków powyżej opisanych skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Podsumowując, choć kontrolowana uchwała nie wprowadza zakazu realizacji przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, polegających na wydobywaniu kopaliny ze złoża (§ 7 ust. 1 pkt 3 uchwały), to zawarte w niej zakazy i ograniczenia prowadzą do faktycznego uniemożliwienia dalszego prowadzenia działalności wydobywczej. Będzie miało to znaczenie w przypadku np. chęci zmiany koncesji w odpowiednim zakresie, czy jej przedłużenia. Istotna jest przy tym ciągłość wielu prac zakładu górniczego. Niektóre ww. rozwiązania przyjęte w uchwale naruszają zatem zasadę racjonalnego wykorzystania złóż kopalin.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Naruszenie ww. przepisów prawa materialnego, błędna ich wykładnia, naruszenie norm kompetencyjnych oraz niedopełnienie wymogów co do treści m.p.z.p., a przez to stwierdzenie, iż uchybienia mają charakter istotny, spowodowało orzeczenie na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. jak w sentencji i stwierdzenie nieważności uchwały w ww. części.

Stąd dokumentacja, o której mowa w odpowiedzi na skargę, nie mogła prowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennej treści.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (300 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.