Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2019 r. M. M. (dalej zwany inwestorem) wystąpił do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Po jego rozparzeniu Prezydent decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną m.in. na podstawie art 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej w skrócie: u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: zmiana sposobu użytkowania garażu na podręczny magazyn na akcesoria do orynnowania dachu w budynku usługowo-mieszkalnym zlokalizowanym na nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr 1 obr. [...] przy ul. [...] w B..
W decyzji tej określono, że udział powierzchni biologicznie czynnej nie może być mniejszy niż 25% powierzchni działki. Natomiast linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, wysokość nowej zabudowy, szerokość elewacji od strony frontu działki oraz geometria dachu: pozostały bez zmian. Ponadto wskazano, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Według decyzji gospodarowanie odpadami ma odbywać się zgodnie z systemem gospodarki odpadami w B., na podstawie przepisów o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, oraz przepisów o odpadach.
Natomiast dostęp do drogi publicznej ustalono bezpośrednio z ul. [...], ze wskazaniem dostawy do magazynu i z magazynu poprzez teren własny wzdłuż budynku lub poprzez komunikację wewnętrzną budynku nr [...]. Planowana inwestycja nie generuje dodatkowych miejsc postojowych dla funkcji usługowej, przy czym organ ustalił, że za likwidowane w garażu miejsce postojowe dla funkcji mieszkalnej, należy urządzić to miejsce na wnioskowanej działce z wjazdem od ul. [...].
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem miejscowym. Na działce, której dotyczy wniosek znajduje się budynek usługowo-mieszkalny. Parter budynku zajmuje zakład obróbek blacharskich z urządzonym wjazdem i placem parkingowym dostępnym od ulicy [...]. Natomiast drugi wjazd na w/w działkę od ulicy [...], prowadzi do części budynku z funkcją mieszkalną. Od ulicy [...] dostępne jest również wejście do budynku dla funkcji mieszkaniowej. W ten sposób rozdzielono funkcję usługową (dostępną tylko od ul. [...]) od funkcji mieszkaniowej (dostępnej tylko od ul. [...]).
Organ zaznaczył, że wniosek inwestora pierwotnie dotyczył zmiany sposobu użytkowania garażu na magazyn z dojazdem ulicą [...], co spowodowało, że sporządzono projekt decyzji odmownej. Jednak inwestor najpierw wniósł o zawieszenie postępowania, a po jego podjęciu przedstawił nowe zagospodarowanie terenu, zmieniając sposób dostarczania materiałów handlowych z placu przy ul. [...] do planowanego magazynu po działce własnej wzdłuż budynku nr [...], tak że transport nie będzie odbywał się po ul. [...]. W związku z tym organ ponownie przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy pod kątem funkcji na wnioskowanej działce i na tej podstawie stwierdził, że spełnione są łącznie warunki umożliwiające wydanie decyzji, wynikające z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odwołanie od decyzji wniósł skarżący R. R. (właściciel działki nr 2, położonej przy ul. [...]), reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem. W odwołaniu zarzucono:
- 1. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podczas, gdy inwestycja naruszać będzie:
a/ udział powierzchni czynnej określony na poziomie co najmniej 25%, w sytuacji gdy inwestor we wniosku wskazuje, iż teren zielony chce zagospodarować na chodnik i drogę dojazdowa do poruszania się wózkiem widłowym i pieszo, b/ przeznaczenie nieruchomości w najbliższym sąsiedztwie i obszarze oddziaływania, w sytuacji gdy po przekwalifikowaniu garażu na kolejne pomieszczenie o charakterze usługowym, charakter budynku skutkować będzie zachwianiem ładu i porządku przestrzennego tej nieruchomości i sąsiednich, które są wykorzystywane dla celów mieszkaniowych, a część usługowa będzie miała charakter dominujący, c/ naruszenie prawomocnych decyzji Prezydenta Miasta B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania z dnia [...] r. znak: [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta B. - pozwolenie na budowę z dnia [...] r., znak: [...], w zakresie, w jakim tymi decyzjami zdeterminowany został charakter planowanej inwestycji;
2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej i niewszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.
Jednakże odwołanie nie przyniosło zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz zacytowało i omówiło treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podzielając stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone tym przepisem.
Według Kolegium organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar, na którym następnie przeprowadzono analizę funkcji zabudowy terenu. W analizie tej prawidłowo odstąpiono od przeprowadzenia szczegółowej analizy przestrzennej terenu i zabudowy, w tym cech dotyczących kształtowania linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Dla zmiany sposobu użytkowania badaniu podlega bowiem jedynie kwestia kontynuacji funkcji w wyznaczonym obszarze analizowanym.
W kontekście zarzutów odwołania Kolegium odnotowało zmianę wniosku przez inwestora, który z uwagi na wyłącznie mieszkaniowy charakter zabudowy wzdłuż ul. [...], skutkujący koniecznością odmowy ustalenia warunków zabudowy, zmienił wniosek i przedstawił nowy sposób dostarczania materiałów handlowych z placu przy ul. [...] do planowanego magazynu po działce własnej wzdłuż budynku nr [...]. Zgodnie ze stanowiskiem inwestora transport w żadną stronę nie będzie odbywał się po ul [...]. W związku z tym w decyzji, ustalającej warunki zabudowy, na inwestora nałożono wymóg, aby udział powierzchni biologicznie czynnej był nie mniejszy niż 25% powierzchni działki. Kwestia spełnienia tego warunku będzie natomiast przedmiotem badania dopiero w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.
Kolegium zaakcentowało znaczną swobodę organu w zakresie konkretyzacji funkcji zagospodarowania terenu i jego zabudowy, co ma związek z przyjmowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych szerokim rozumieniem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Warunek kontynuacji funkcji i cech zabudowy tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Wymóg kontynuacji funkcji nie może być rozumiany w sposób zawężający, wyłączenie jako możliwość powstawania budynków tego samego rodzaju. W tym kontekście Kolegium uznało, że planowana adaptacja garażu nie tylko mieści się w ramach funkcji obszaru analizowanego (funkcji mieszkaniowo-usługowej), lecz nie pozostaje w sprzeczności z dominującą zabudową mieszkaniową określonego rodzaju. Tym samym, ze względu na związany charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ był zobowiązany uwzględnić wniosek inwestora.
Kolegium zaakcentowało także, że zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi bada się dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika dla inwestora jedynie ogólna informacja, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji, która dopiero będzie oceniana w świetle przepisów prawa budowlanego.
Kolegium wskazało także, że subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli do zagospodarowania własnego terenu, w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Mimo, że realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im, w tym zakresie, całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji.
Kolegium zaakcentowało także, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, a następnie znaleźć się w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym
W konsekwencji, dokonując całości oceny całości materiału sprawy Kolegium podzieliło stanowisko organu, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, powtórzył zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu, podnosząc dodatkowo zarzut naruszenia prawomocnych decyzji Prezydenta Miasta B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. znak: [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta B. - pozwolenie na budowę z dnia [...] r., znak: [...], w zakresie, w jakim tymi decyzjami garaż został określony jako miejsce dla nieruchomości w funkcji o charakterze mieszkaniowym.
Ponadto w odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego w odniesieniu do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. zarzucono błędne przyjęcie, że badanie spełnienia udziału powierzchni biologicznie czynnej odbywa się dopiero na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, a także poprzez zaniechanie zbadania immisji i wibracji, które będzie powodował wózek widłowy, zamierzony do korzystania przez inwestora. Zarzucono również naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Na rozprawie w dniu 10 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Zaakcentował, że organ nie wyjaśnił podnoszonych wątpliwości, a sporna inwestycja narusza zasady dobrego sąsiedztwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 20[...] r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 20[...] r., poz. 2325, t.j. ze zm. dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone, w określonych wyżej ramach, badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami, uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. – dalej jak dotychczas: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W rozpatrywanej sprawie teren nieruchomości, której dotyczy zamierzona inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania garażu na magazyn, nie jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a organy administracji ustaliły warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia uzasadniono wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Jednak, w ocenie Sądu, dokonując tej analizy, w szczególności w zakresie wymogu kontynuacji funkcji, organy bezkrytycznie odniosły się do dokonanej przez inwestora zmiany wniosku, który przedstawił inny niż pierwotnie sposób dostarczana materiałów handlowych do zamierzonego magazynu (z placu przy ul. [...]). Nie wzięły bowiem pod uwagę tego, że pomimo zmiany wniosku przedmiotowy budynek i znajdujący się w nim garaż w dalszym ciągu dostępne są również z ul. [...], gdyż wjazd na teren działki, znajdujący się na wprost bramy garażowej, nie został przewidziany do likwidacji.
Przeciwnie, ma w on w dalszym ciągu służyć obsłudze komunikacyjnej, lecz nie jak dotychczas garażu, znajdującego na wprost tego wjazdu i w bliskiej do niego odległości, ale - według zapewnień inwestora - miejsca postojowego, przewidzianego do utworzenia w związku z likwidacją miejsca postojowego w garażu. Należy podkreślić, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługują się pojęciem dostępu do drogi publicznej. O tym, czy dana działka posiada dostęp do danej drogi publicznej rozstrzyga w szczególności urządzenie wjazdu na teren tej działki z danej drogi publicznej. Zawarte we wniosku zapewnienie inwestora, że obsługę komunikacyjną garażu przekształcanego na magazyn będzie realizował z ul. [...] nie zmienia faktu, że budynek, którego dotyczy wniosek inwestora, w tym zwłaszcza objęty wnioskiem garaż, usytuowany na wprost wjazdu z ul. [...] i w niewielkiej odległości od niej, posiada dostęp do tej drogi publicznej.
Tymczasem organy rozpatrzyły wniosek inwestora bez uwzględnienia tego faktu. W konsekwencji przeprowadzona analiza urbanistyczna nie mogła stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o wniosku inwestora, gdyż przeprowadzające ją organy, ze względu na zapewnienie inwestora dotyczące obsługi komunikacyjnej, przyjęły dostęp do drogi publicznej wyłącznie od ul. [...].
W kontekście powyższych rozważań zaakcentować należy, że na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak podstaw do tego, aby kwestię dostępu działki do drogi publicznej różnicować w zależności od rozważanej w danym momencie funkcji budynku i przyjmować, że ten sam budynek, dla funkcji mieszkalnej dostępny jest z jednej drogi publicznej, a dla innej funkcji np. usługowej jest dostępny z innej drogi publicznej.
Zastrzeżenia Sądu dotyczą również ustalonego w decyzji współczynnika powierzchni biologicznie czynnej. Organ I instancji nie wyjaśnił motywów, jakimi kierował się, ustalając ten współczynnik na poziomie 25 %. Natomiast Kolegium, co prawda dostrzegło, że współczynnik ten został ustalony na poziomie 25 %, lecz powiązało jego ustalenie ze zmianą wniosku inwestora, polegającą na przedstawieniu nowego sposobu dostarczania materiałów handlowych do planowanego magazynu, jaki ma powstać z przekształcenia obecnego garażu. Kolegium w istocie ograniczyło się do wskazania powodów, dla których ten współczynnik został w ogóle określony w zaskarżonej decyzji. Jednak w żaden sposób Kolegium nie wyjaśniło, z jakich powodów został on ustalony na poziomie 25 %. Jakkolwiek rację ma Kolegium, że spełnienie tego warunku będzie badane w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, to jednak nie usprawiedliwia to braku weryfikacji poprawności tego współczynnika, nie tylko w zakresie podstaw do jego ustalenia, ale także w celu wykluczenia sytuacji, w której ze względu na jego wielkość z góry wiadomo, że ze względu na już istniejącą zabudowę oraz sposób zagospodarowania terenu współczynnik powierzchni biologicznie czynnej nie zostanie osiągnięty.
Wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 107 § 1 i 3 oraz 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jednocześnie brak podstaw do dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Ustalając stan faktyczny organy przyjęły bowiem błędne założenie, że ze względu na treści wniosku inwestora przedmiotowy budynek i znajdujący się garaż ma dostęp do drogi publicznej wyłącznie z ul. [...], co dyskwalifikuje analizę urbanistyczną przeprowadzoną w oparciu o takie złożenie.
Sąd jednocześnie nie przesądza samego rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji. Nie pozwalają bowiem na to braki w zakresie ustalenia faktów, będące konsekwencją błędnego założenia dotyczącego dostępu do drogi publicznej do ul. [...] z pominięciem ul. [...].
O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł orzeczono na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. z uwzględnieniem § 14 ust. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 z późn. zm.).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe rozważania, zwracając uwagę na to, aby nie naruszono reguł postępowania, w tym zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu.