Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...] przyznał V. S. (dalej: "skarżąca") prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad K. S. (dalej: "matka").
Kolejną decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 16 a, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: "ustawa") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r. poz. 1497), uchylił skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 września 2019 r. do 31 października 2019 r. w kwocie 620,00 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że skarżąca nie sprawowała osobiście stałej opieki nad niepełnosprawną matką, albowiem była ona sprawowana również przez osoby trzecie w ramach projektu wytchnieniowego. Opiekunowie stwierdzili, że skarżąca w sposób nieprawidłowy opiekowała się matką, która w dniu 10 sierpnia 2019 r. trafiła do szpitala, ponieważ była wycieńczona i zaniedbana. W trakcie hospitalizacji skarżąca tylko raz skontaktowała się lekarzem. Następnie matka trafiła do mieszkania chronionego, gdzie skarżąca sporadycznie i na krótkie wizyty ją odwiedzała, głównie w porze wieczornej. Dodatkowo, skarżąca nie odebrała matki z mieszkania chronionego w ustalonym terminie. Z relacji matki wynika, że skarżąca nie odwiedzała jej z uwagi na pracę i opiekę nad dziećmi.
Pismem z dnia 20 września 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie i poinformowała, że sprawuje opiekę nad matką w sposób prawidłowy, a skorzystanie z programu tzw. "wytchnieniowego" nie powinno mieć wpływu na przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zauważyła, że w trakcie korzystania z powyższej pomocy, stan zdrowia matki uległ pogorszeniu i musiała się nią częściowo zajmować. Szczegółowo opisała na czym polegała opieka sprawowana przez opiekunki oraz trwająca przez 3 godziny dziennie w ramach wspomnianego programu i to podczas tej opieki matka osłabła i powstały odleżyny. Z tego powodu przebywała w szpitalu w B., gdzie była przez nią odwiedzana. Skarżąca przywoziła tam jedzenie, piżamy, pampersy i lekarstwa. Program natomiast miał służyć odpoczynkowi a nie być powodem kontroli, w jaki sposób wykonuje opiekę nad matką. Wyjaśniła, że pobyt matki w mieszkaniu chronionym i jej przeniesienie do domu pomocy było dokonane bez zgody matki oraz samej skarżącej, która nie została o tym z wyprzedzeniem poinformowana.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "organ II instancji"), po otrzymaniu odwołania, postanowieniem z dnia [...] nr [...] zleciło organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego we wskazanym i szeroko opisanym zakresie, zebranie stosownych oświadczeń oraz dokumentów dotyczących hospitalizacji matki skarżącej.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] organ II instancji działając na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 16a ust. 1, art. 32 ust. 1 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że matka skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji i mieszka sama. Skarżąca w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do 6 listopada 2019 r. nie podejmowała zatrudnienia. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 19 grudnia 2018 r. wynika, że skarżąca zapewnia matce odpowiednią pomoc w czynnościach gospodarczych i pielęgnacyjnych, codziennie ją odwiedza i w razie konieczności jest pod telefonem. W ramach aktualizacji wywiadu rodzinnego przeprowadzonej w dniu 4 czerwca 2019r. nie stwierdzono zaniedbań. Pierwsze zaniedbania u matki skarżącej stwierdzono w trakcie hospitalizacji w miesiącu lipcu 2019 r. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] przyznano wówczas matce skarżącej usługę opieki wytchnieniowej w miejscu zamieszkania świadczoną w ramach programu Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej "Opieka wytchnieniowa" - edycja 2019 od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r., która faktycznie była świadczona do dnia 16 września 2019 r. W dniu 12 sierpnia 2019 r. do organu I instancji wpłynęła notatka służbowa pracownika o stwierdzonych zaniedbaniach w opiece nad matką skarżącej.
Od dnia 10 sierpnia 2019 r. do dnia 21 sierpnia 2019 r. matka była hospitalizowana. Według relacji ratownika, pogotowie do matki wezwała skarżąca, która nie widziała jej 3 dni, gdyż twierdziła, że matka ma zapewnioną opiekę. Matka była zaniedbana i wycieńczona. Po pobycie w szpitalu została przywieziona do mieszkania chronionego w B. w ramach programu Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej "Opieka wytchnieniowa", gdzie przebywała w dniach od 21 sierpnia 2019 r. do 10 września 2019 r. Jej stan przy przyjęciu wskazywał na zaniedbanie, niewłaściwą opiekę przed trafieniem do mieszkania chronionego. Zastrzeżenia budził stan higieny osobistej oraz jej rzeczy osobistych.
Ponadto, skarżąca jedynie część leków dostarczyła w dniu 26 sierpnia 2019 r. Matka skarżącej udzieliła także informacji, że córka około dwa razy w tygodniu, o różnych porach dnia, przyjeżdżała do niej, przywoziła owoce, czasem posiłek i wówczas ją karmiła. Skarżąca wynajmowała osobę, która ok. 3 razy w tygodniu sprzątała mieszkanie matki i wykupywała leki, oraz informowała jak ma zażywać leki, ale sama ich nie podawała. Zdaniem matki, skarżąca jest bardzo obciążona, bowiem sama opiekuje się dziećmi i pracuje. Udzieliła również informacji, że gdy skarżąca przychodziła, to pomagała jej w czynnościach pielęgnacyjnych, tj. kąpieli, a gdy jej nie było samodzielnie wykonywała toaletę poranną i wieczorną (protokół z dnia[...].). W dniu 22 października 2019 r. skarżąca oświadczyła, że systematycznie opiekuje się swoją matką, codziennie ją odwiedza, zmienia pampersy i pościel, myje ją, ścieli łóżko, podsuwa podkłady, ponadto przebiera między wizytami opiekunki.
Oświadczyła, że podaje matce leki i wieczorem dodatkowo mierzy ciśnienie oraz naświetla lampami rehabilitacyjnymi. Załatwia sprawy matki u lekarza, czuwa przy niej i dzwoni w razie potrzeby po lekarza i po pogotowie, dostarcza pampersy, podkłady, lekarstwa, kupuje żywność, podaje wodę, soki i owoce. Codziennie zbiera po wizycie opiekunki brudne ręczniki i je pierze, sprząta śmieci (pampersy), które zostawi opiekunka. Natomiast zgodnie z oświadczeniem matki z dnia 18 października 2019 r., skarżąca odwiedza ją co dwa dni, robi zakupy, więcej jej nie pomaga, a przyznane usługi opiekuńcze zapewniają jej niezbędną pomoc, bowiem opiekunki sprzątają, przygotowują posiłki, myją ją i podają leki. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr[...], przyznano matce skarżącej pomoc społeczną w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania od dnia 17 września 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. w ilości 21 godzin tygodniowo z następującym zakresem usług: pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych - przygotowanie posiłku, podanie posiłku, robienie zakupów; podstawowa opieka higieniczna- pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, pomoc w zmianie bielizny osobistej, pościelowej, przesłanie łóżka, utrzymanie w czystości bielizny osobistej i pościelowej, utrzymywanie w czystości pomieszczeń użytkowanych przez podopiecznego, utrzymywanie w czystości sprzętu i urządzeń sanitarnych; pielęgnacja zalecana przez lekarza - zapobieganie powstawaniu odleżyn i odparzeń, okłady, nacieranie, oklepywanie, pomiar parametrów życiowych, zamawianie wizyt lekarskich, kontakt z lekarzem i pielęgniarką środowiskową w sprawach dotyczących zdrowia, realizowanie recept.
Podjęto także rozmowę z matką skarżącej dotyczącą możliwości czynienia starań o miejsce w domu pomocy społecznej, gdzie miałaby zapewnioną całodobową opiekę osoby drugiej, jednakże nie była taką pomocą zainteresowana. W ocenie organu, skarżąca nie sprawuje w sposób należyty i w sposób niebudzący wątpliwości stałej opieki nad matką, albowiem zaniedbania, które powstały nie mogą być wytłumaczone pobytem w szpitalu, czy mieszkaniu chronionym, albo niewłaściwie sprawowaną opieką "wytchnieniową" przez osoby trzecie.
Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu podała, że sprawuje opiekę nad matką i zaspokaja jej wszystkie potrzeby, tj. sprząta, dba o higienę i porządek, pierze, gotuje i podaje jedzenie, robi zakupy, kupuje leki, również te na recepty oraz je podaje. Dodatkowo musi sprzątać po pracy opiekunek. W weekendy, gdy matka nie ma zapewnionej opieki, skarżąca pozostaje w gotowości telefonicznej do jej świadczenia. W jej ocenie, to opiekunowie doprowadzili do pogorszenia się stanu zdrowia matki, gdyż dbali jedynie częściowo o jej higienę i potrzeby żywieniowe. Skarżąca podała, że pracownicy organu I instancji zmusili matkę do podpisania rezygnacji z opieki "wytchnieniowej" na rzecz opieki płatnej, podczas gdy ona z uwagi na swój stan zdrowia nie wiedziała co czyni.
Tym samym nie można wierzyć w składne przez nią oświadczenia. W trakcie hospitalizacji matki w sierpniu 2019 r. odwiedzała ją, przynosiła posiłki, zabierała brudne ubrania do prania, rozmawiała z lekarzami. Organ I instancji zmienił także adres, pod który matka skarżącej miała zostać odwieziona ze szpitala oraz termin, w którym miało to nastąpić. Zaprzeczyła także temu, że matka w chwili przyjęcia do mieszkania chronionego była zaniedbana.
Organ odwoławczy pismem z dnia 17 lutego 2020 r. złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.).
Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności bądź też celowości oraz nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Ocenie Sądu została poddana decyzja organu II instancji z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] na podstawie której uchylono skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz jej matki, w okresie od dnia 1 września do dnia 31 października 2019 r., z powodu nierzetelnego wykonywania nad nią opieki.
Bezspornie matka skarżącej od dnia 14 kwietnia 2012 r. jest trwale i całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji, co wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] oraz wymaga stałej opieki osób drugich. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest kompletny i zawiera jednoznaczną ocenę stanu jej zdrowia przy przyjęciu na Izbę Przyjęć Centrum A w B. w dniu 10 sierpnia 2019 r., gdzie przebywała do dnia 21 sierpnia 2019 r. (por. k. 99 akt administracyjnych) oraz notatki opiekunki sprawującej opiekę w dniach 5-8 sierpnia 2019 r. (k. 126).
Zespół ratownictwa medycznego w dniu 10 sierpnia 2019 r. zastał matkę w skrajnych warunkach higienicznych we własnych fekaliach, zaniedbaną i wycieńczoną. Skutkowało to telefoniczną interwencją w organie I instancji, potwierdzoną w dalszej kolejności pismem opisującym stan jej zdrowia. Już wcześniej w miesiącu lutym 2019 r. matka była hospitalizowana z powodu znalezienia przez skarżącą po upadku, następnie w miesiącu marcu 2019 r. była na Oddziale Wewnętrznym Szpitala Wojewódzkiego w B. z powodu przedawkowania leków oraz w miesiącu lipcu 2019 r. przebywała w Oddziale Geriatrycznym w P.. Wówczas również występowały zaniedbania higieniczne stwierdzone w dniu przyjęcia (k. 129). Wbrew ocenie skarżącej, postępowanie wyjaśniające przed organami administracji publicznej przeprowadzone zostało z zachowaniem standardów wyznaczonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, nadto było uzupełnione na wniosek organu II instancji.
W tym miejscu wskazać należy, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego następuje w drodze decyzji związanej, co oznacza, że w razie spełnienia ustawowych przesłanek uprawniających do tego świadczenia, obowiązkiem właściwego organu administracji jest jego przyznanie, a w razie nieziszczenia się tych przesłanek, organ administracji nie może wskazanego świadczenia przyznać (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1244/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS").
Nie ulega bowiem wątpliwości, że specjalny zasiłek opiekuńczy ma charakter rekompensaty za niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnację z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wynika to wprost z treści art. 16 a ust. 1 ustawy, który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (pkt 1) lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (pkt 2) - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
W przedmiotowej sprawie wystąpiły takie właśnie okoliczności, bowiem sprawowanie opieki nad matką przez niepracującą skarżącą nie uchroniło jej przed zaniedbaniami higienicznymi. Pojęcie opieki na gruncie ustawy nie zostało zdefiniowane, ale należy pod nim rozumieć stałą lub długotrwałą opiekę mającą związek ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby pozostającej pod opieką. Zatem nie może to być opieka świadczona nieregularnie, nawet jeżeli sprawowana jest codziennie, bowiem nie może być wykonywana w ograniczonym zakresie. Opieka stała ma być ciągła, nieprzerwana, codzienna, a w niektórych przypadkach wręcz całodobowa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 2015 r., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3964/18, CBOS).
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący i nie budzi wątpliwości.
Skarżąca w okresie od dnia 1 września do dnia 31 października 2019 r. nie sprawowała wystarczającej stałej opieki nad matką. Dodatkowo dysponując usługami opiekuńczymi w miejscu zamieszkania matki w ramach usługi opieki wytchnieniowej, przyznanej na podstawie decyzji organu I instancji z dnia [...] w okresie od 1 sierpnia do 31 grudnia 2019 r., stwierdzono pisemną rezygnację skarżącej z tych świadczeń od dnia 16 września 2019 r. oraz ustalono w miejscu zamieszkania pomoc w formie usług opiekuńczych od dnia 17 września 2019 r. do 30 kwietnia 2020r., w ilości 21 godzin tygodniowo, na podstawie decyzji organu I instancji z dnia [...]r.
Sytuacji nie zmienia to, że skarżąca wykazuje stałą gotowość, choćby telefoniczną, by pełnić opiekę nad matką. Już z tego względu, nie daje to możliwości by konieczna pomoc została udzielona niezwłocznie. Takiej właśnie opieki wymaga matka z uwagi na stan zdrowia jako osoba leżąca potrzebująca pomocy w każdej sferze życia. Stąd też podstawowa przesłanka przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została spełniona.
Tymczasem to konieczność sprawowania stałej opieki, a nie inne okoliczności powinny być przyczyną niemożliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W niniejszej sprawie brak jest takiego związku przyczynowo-skutkowego, bowiem mimo niewykonywania pracy przez skarżącą zabezpieczenie przez nią potrzeb matki nie było realizowane w wymienionym okresie.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, dlatego też Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji.