Uzasadnienie
Prokurator Prokuratury Rejonowej w B. wnioskiem z [...] r. zwróciła się do Starosty [...] o sprawdzenie, czy P. Z. posiada aktualne uprawnienia do kierowania pojazdami i czy istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania przez niego pojazdami. W podstawie prawnej wniosku podano art. 182 k.p.a. oraz art. 99 ust. 2 pkt 1a w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. nr 30, poz. 151 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego pod sygnaturą Pa [...] w Prokuraturze Rejonowej w B. biegli powołani w sprawie karnej [...] stwierdzili u P. Z. schizofrenię paranoidalną. Ze względu na tę okoliczność wymaga zweryfikowania, czy istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania przez tę osobę pojazdami.
Starosta [...] wystąpił do Prokuratury z wnioskiem o nadesłanie kopii lub fragmentu wypisu z dokumentacji lekarskiej biegłych. W odpowiedzi Prokurator poinformował, że przesłanie kopii opinii lub jej fragmentu nie jest możliwe, wobec przesłania akt sądowi Prokuratura nie dysponuje także dokumentacją. Także Sąd Rejonowy w B., w odpowiedzi na wniosek o nadesłanie opinii biegłych pismem z [...] r. (sygn. II K [...]) poinformował, że opinia została sporządzona na potrzeby postępowania karnego i wyłącznie w nim może być wykorzystana. Pismem z [...]r. SR w B. udzielił informacji, że prowadzone postępowania nie dotyczy naruszenia bądź zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania, decyzją z [...] r. Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie zmierzającej do skierowania P. Z. na badanie lekarskie. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i podano, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do skierowania kierowcy na badania lekarskie. Powołano się na tezę wyrażoną w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z 3 lipca 2014 r., sygn. III SA/Gd 346/14 (określając ja mianem linii orzeczniczej), że skierowanie na badania nie może być dodatkową szykaną wobec osoby poddanej badaniom psychiatrycznym, zwłaszcza gdy sprawa karna nie dotyczy przestępstwa związanego z naruszeniem bezpieczeństwa w ruchu.
W odwołaniu od decyzji Prokurator zarzucił po pierwsze naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. i oparcie decyzji na wadliwej podstawie prawnej. Art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku bezprzedmiotowości postępowania, co w sprawie nie ma miejsca. Po przeprowadzeniu postępowania organ winien był wydać decyzję merytoryczną. Po drugie zarzucono wadliwość wniosku, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do skierowania kierowcy na badania, albowiem brak uzasadnionych zastrzeżeń do stanu zdrowia kierowcy. Informacja pochodząca od prokuratora, oparta na opinii sadowo-psychiatrycznej, stanowi informację wiarygodną, sporządzoną przez specjalistów z danej dziedziny. U strony stwierdzono chorobę psychiczną, strona leczy się psychiatrycznie od wielu lat i kilkukrotnie była hospitalizowana. Ratio legis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami stanowi piecza nad bezpieczeństwem ruchu drogowego.
Prokurator zarzucił także naruszenie art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a., albowiem organ I instancji zaniechał przeprowadzenia dowodu z oględzin akt sprawy karnej na okoliczność choroby i leczenia strony, przez co materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący.
Organ odwoławczy wezwał Prokuratora pismem z [...] r. do przedłożenia uwierzytelnionego odpisu dokumentu wskazanego we wniosku, to jest opinii biegłych. W odpowiedzi Prokurator podtrzymał wniosek o przeprowadzenie oględzin akt postępowania sądowego, po ich udostępnieniu przez Sąd.
Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu w szczególności stwierdzono, że wniosek prokuratora o wszczęcie postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie jest dokumentem urzędowym, jednak domniemanie zgodności z prawdą nie obejmuje oceny zdrowia strony, nie jest to bowiem sfera właściwości prokuratora. Kolegium podzieliło stanowisko Starosty o bezprzedmiotowości postępowania. Podjęte zostały wszelkie możliwe środki w celu pozyskania opinii biegłych, okazały się jednak bezskuteczne. Postępowanie karne nie dotyczy naruszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, bezzasadne jest wobec tego występowanie do Sądu Rejonowego o udostępnienie akt. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy prokurator wnioskując o przeprowadzenie postępowania w związku z posiadanymi urzędowymi dokumentami, dokumentów tych organowi nie udostępnia. W oparciu o zebrany materiał nie potwierdzono, by istniały okoliczności uzasadniające skierowanie strony na badanie lekarskie.
W skardze do sądu administracyjnego Prokurator Prokuratury Rejonowej w B. wniósł o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 w związku z art. 136 i art. 105 §1 k.p.a., a także art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. W uzasadnieniu podtrzymano zarzut, że okoliczności sprawy nie uzasadniają umorzenia postępowania ze względu na brak przesłanki bezprzedmiotowości. Organ odwoławczy naruszył art. 136 k.p.a., albowiem zaniechał przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z akt sprawy karnej, nie pozyskał także dokumentacji lekarskiej z leczenia kierowcy.
W konsekwencji nie wyjaśniono istotnych dla sprawy okoliczności. Wadliwe jest też stanowisko, że w sprawie nie stwierdzono uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. Kierowca posiada prawo jazdy od [...]r. zaś jak sam podaje, psychicznie zachorował około 15 lat temu. Istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami nie było weryfikowane.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Decyzję taką starosta wydaje z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych, a także na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Ponieważ postępowanie nie jest wszczynane na wniosek strony, a skierowanie na badania nie jest oparte na uznaniu organu, zwrócenie się przez prokuratora z wnioskiem na podstawie art. 182 k.p.a. miało dla organu charakter wiążący. Prawidłowo organ wszczął postępowanie, co otworzyło drogę do zbadania przesłanki wydania decyzji.
Została ona w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy określona poprzez posłużenie się zwrotem o charakterze klauzuli generalnej, wprowadzającym kryterium uzasadnionych zastrzeżeń do stanu zdrowia. Takie określenie przesłanki wydania decyzji rodzi określone konsekwencje, oznacza bowiem konieczność dokonania w każdym z przypadków oceny okoliczności faktycznych przez pryzmat zasadności (wiarygodności, miarodajności) informacji. Zasadnie zwraca się przy tym uwagę, że ocena stanu zdrowia winna być dokonywana z uwzględnieniem celu ustawy i wprowadzonej instytucji kontroli predyspozycji do kierowania pojazdami. Zastrzeżenia winny zatem dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogą mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów i uczestniczenia w ruchu drogowym jako kierowcy.
Mając na względzie powoływanie się przez organy na tezy zawarte w orzeczeniach sądów trzeba jednak zwrócić uwagę, że zadaniem judykatury nie jest formułowanie tez o charakterze generalnym, nadającym się do zastosowania w kolejnych przypadkach stosowania tego samego przepisu. Orzecznictwo może pełnić rolę ujednolicająca stosowanie prawa w dwóch sytuacjach, po pierwsze gdy poprzez orzeczenia prowadzi do przyjęcia określonej wykładni przepisu. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w sprawie, albowiem zwrot "uzasadnione zastrzeżenia" nie poddaje się interpretacji, jego stosowanie nie polega na określeniu znaczenia, ale jak wyżej wskazano, na kreowaniu kryterium ocen. Jakie zastrzeżenia są uzasadnione nie jest kwestią rozumienia tego zwrotu, ale kwestią przedstawionych argumentów przemawiających z istnieniem lub brakiem wątpliwości co do stanu zdrowia, mogącego mieć wpływ na zdolność do kierowania pojazdami.
Po drugie, odwoływanie się do tez wyrażonych w orzecznictwie może mieć uzasadnienie pod warunkiem wykazania podobieństwa stanów faktycznych, które mogą uzasadniać analogiczne zastosowanie przepisu. Powołując tezy zawarte w wyrokach sądów organ I instancji nie wykazał, że istnieje podobieństwo między stanem faktycznym, w jakim zapadł wyrok o sygn. III SA/Gd 346/14, a niniejszą sprawą. Analiza uzasadnienia tego wyroku takiemu podobieństwu przeczy, różne w obu sprawach były rozpoznania lekarskie. Dlatego nie znajduje żadnego uzasadnienia powoływanie się na tezę wyrażoną przez WSA w Gdańsku i przyjęcie, że każdorazowo dla oceny miarodajności zastrzeżeń ma rodzaj czynu zabronionego, którego dotyczy postępowanie karne. Nie znajduje także uzasadnienia twierdzenie organu odwoławczego, że skoro postępowanie karne nie dotyczy naruszenia przepisów o bezpieczeństwie w ruchu drogowym, to zbędne było podjęcie kroków w celu uzyskania wglądu w akta sprawy karnej. Przedmiotem badania nie jest wszak rodzaj popełnionego czynu zabronionego, ale stan zdrowia kierowcy, istotne znaczenie dla sprawy mają zatem informacje odnoszące się do tego stanu zdrowia.
Sąd dostrzega kwestię, jaką podnosi w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium, że wnioskujący o wszczęcie postępowania Prokurator, powołujący się na wyniki opinii biegłych, jednocześnie nie dołączył do wniosku kopii fragmentów tej opinii, zawierających np. wniosek końcowy. Weryfikacja predyspozycji kierowcy do prowadzenia pojazdów jest sprawą pilną, właśnie ze względu na podnoszone przez Prokuratora wartości podlegające ochronie. Weryfikacja winna zatem nastąpić, z zachowaniem praw procesowych strony, szybko i sprawnie. Znany Sądowi stan akt w innych sprawach, w których także postępowanie o skierowanie na badania było wszczynane na wniosek Prokuratora, z powołaniem się na wyniki opinii biegłych w postępowaniu karnym dokumentuje, że prokuratorzy kopie tego rodzaju opinii lub fragmentów dołączają do wniosku. Jako strona postępowania karnego prokurator ma także wgląd w akta i może z nich sporządzać odpisy (art. 156 § 1 k.p.a.).
Wydaje się wobec tego, że miast sięgać po środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a następnie kierować skargę do sądu administracyjnego, Prokurator dysponował prostszym i szybszym sposobem na doprowadzenie do merytorycznego załatwienia sprawy. Nie jest to jednak powód do zaakceptowania stanowiska Kolegium, że praktyki takiej nie akceptuje i w konsekwencji, wobec braku dostępu do opinii biegłych, uznaje postępowanie za bezprzedmiotowe.
Po pierwsze, art. 156 § 1 k.p.k. stanowi, że akta sprawy sądowej, za zgodą prezesa sądu, mogą być udostępnione także innym osobom, niż strony, obrońcy i pełnomocnicy oraz przedstawiciele ustawowi. Zasadnie Prokurator wskazał, że organ odwoławczy nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków prawnych w celu uzyskania wglądu w opinię sądowo-psychiatryczną. Po drugie, warunkiem wydania decyzji o skierowaniu na badania nie jest potwierdzenie zastrzeżeń opinią lekarską. Organ właściwy w sprawie skierowania winien ocenić w oparciu o wszelkie znane mu okoliczności, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy, mogące wymagać weryfikacji jego predyspozycji do kierowania. Ustawa nie wymaga, aby na etapie kierowania weryfikowany był stan zdrowia kierowcy, ale by istniały co do niego zastrzeżenia uzasadnione. Uzasadnieniem dla takich zastrzeżeń mogą być rożne okoliczności faktyczne, które winny zostać rozważone.
W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że nie istnieją uzasadnione wątpliwości, albowiem nie uzyskano wglądu w opinię. Nie zakwestionowano przy tym, że opinia taka istnieje i że toczy się postępowanie karne. Sąd Rejonowy w B. w swojej informacji nie zaprzeczył faktowi posiadania opinii sądowo-psychiatrycznej. Także strona, zawiadomiona o wszczęciu postępowania w związku z otrzymanymi informacjami o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia nie wyraziła tym faktem zdziwienia i nie zaprzeczyła zasadności wszczęcia postępowania. Można zwrócić przy tym uwagę, że organy zaniechały wysłuchania strony w trybie art. 86 k.p.a., mimo uznania, że wyczerpano środki dowodowe mogące umożliwić ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności. W końcu informacja o rozpoznaniu u kierowcy schizofrenii paranoidalnej pochodziła od Prokuratora, powołującego sygnaturę określonej sprawy, organowi temu nie można odmówić wiarygodności.
Przyjęcie przez organy administracji, że nie ma uzasadnionych powodów do skierowania kierowcy na badania lekarskie wymagało zatem uprzedniego odniesienia się do posiadanych już informacji i wyjaśnienia, dlaczego wynikające z nich dane nie stanowią w ocenie organów informacji miarodajnych i budzących wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy, bądź to ze względu na rodzaj choroby, bądź to ze względu na źródło informacji o niej. Natomiast organy ograniczyły się do stwierdzenia, że nie uzyskały dostępu do opinii, nie wyczerpując przy tym wszystkich środków prawnych. W konsekwencji zaakceptowały stan, w którym w istocie nie zweryfikowano negatywnie przesłanki skierowania na badania, nie stwierdzono, że kierowca nie choruje psychicznie, a mimo to zaniechano czynności, w konsekwencji akceptując stan wątpliwości, mogący rodzić poważne konsekwencje dla bezpieczeństwa ruchu.
Sąd zgadza się z zarzutem skargi, że w sprawie nie mogło dojść do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, albowiem sprawa wymagała rozstrzygnięcia co do istoty. Wadliwość ta ma jednak wtórne znaczenia i samodzielnie nie mogłaby stanowić powodu uwzględnienia skargi, albowiem nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Organy w uzasadnieniach decyzji odniosły się bowiem do przesłanki wydania decyzji o skierowaniu i przyjęły, że przesłana ta nie zachodzi, co świadczy, że w istocie negatywnie zweryfikowały przesłanki do wydania decyzji o skierowaniu na badania.
Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji o uchyleniu decyzji organów obu instancji.