Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. zawiadomił o wszczęciu na wniosek A. C. i M. P. postępowania w sprawie budowy ogrodzenia betonowego wzdłuż drogi gminnej przez A. S.. Równocześnie powiadomiono strony o terminie planowanych oględzin. W trakcie wizji w dniu [...] r. ustalono, że A. S. w dniach od [...] 2006 r. do [...] 2006 r. wykonała wzdłuż ul. A płot z elementów betonowych. Uprzednio działka od tej strony ogrodzona była płotem siatkowym. Inwestorka oświadczyła, że stawiając nowe ogrodzenie cofnęła się w głąb swojej działki. W terenie ujawniono ślady dawnego ogrodzenia.
W trakcie postępowania ustalono, że uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Gminy J. zaliczyła do dróg gminnych drogi wyszczególnione w wykazie do uchwały, m.in. w B drogę "C" o długości [...] mb. Na podstawie tej uchwały Wojewoda [...] rozporządzeniem nr [...] z [...] r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy J. do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., Nr [...], poz. [...]) dodał do uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych pozycję [...] B – C. Ujawniono również, że stanowiąca drogę działka nr A zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy J., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z [...] r., znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...]. Wedle § [...] uchwały w przedmiocie planu, dla terenów oznaczonych tym symbolem ustala się przeznaczenie – pas drogi wewnętrznej.
Dopuszcza się budowę, rozbudowę, przebudowę, remonty urządzeń i obiektów drogowych, urządzeń infrastruktury związanych z drogą oraz budowę, rozbudowę, przebudowę i remonty urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z funkcją terenu pod warunkiem zapewnienia możliwości lokalizacji wszystkich elementów drogi i urządzeń z nią związanych. Dla jednostki [...] ustalono szerokość w liniach rozgraniczających 8 m a drogę opisano jako jednojezdniową o szerokości jezdni min. 4,5 m z dopuszczeniem budowy ciągu pieszo-jezdnego.
Na podstawie przeprowadzonej wizji sporządzono odręczny szkic sytuacyjny. Wynika z niego, że powstałe ogrodzenie znajduje się w odległości 0,45 m od krawędzi jezdni ul. A i 1,5 m od jej osi. Ogrodzenie to leży w liniach rozgraniczających drogi.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał A. S. rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Jako podstawę prawną podano art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że budowa ogrodzenia od strony dróg publicznych, do jakich zaliczona jest ul. A [...], wymaga zgłoszenia, czego inwestor zaniedbał. Nadto ogrodzenie zlokalizowane jest w pasie drogowym. Okoliczności te uzasadniają nakaz jego rozbiórki.
W odwołaniu od tej decyzji A. S. wniosła o jej uchylenie. Przyznała, że wykonała wymiany ogrodzenia, albowiem dotychczasowe uległo zniszczeniu. Nikt nie kwestionował posadowienia ogrodzenia w jego dotychczasowym położeniu. Wykonując nowe ogrodzenie przesunęła je ok. 0,5 m w głąb działki, zatem w żaden sposób nie ogranicza ono dojazdu. Droga istniejąca na mapach nie została przez gminę wykupiona. Nadto wyjaśniła, że nie wiedziała o obowiązku dokonania zgłoszenia w sytuacji, gdy prace polegały na wymianie istniejącego wcześniej ogrodzenia i nie działała w złej wierze.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej podano art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wyjaśniono, że ogrodzenia stanowią urządzenia związane z budynkiem, ale mogą być zakwalifikowane do obiektów budowlanych, gdy są realizowane wraz z budynkiem lub budowlą. Prawidłowo zatem zastosowano art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, nie zaś tryb z art. 49 b tego prawa. Przyjęto, że obiekt nie mógł zostać zalegalizowany, albowiem nie da się go doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Stoją temu na przeszkodzie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze do sądu administracyjnego A. S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając organu naruszenie przepisów art. 3 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego oraz art. 1 i 8 ustawy o drogach publicznych, jak również art. 6 i 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosła, że dokonała jedynie wymiany już istniejącego ogrodzenia a zatem jego remontu. Nie dokonała zgłoszenia prac, bo była przekonana, że nie miała takiego obowiązku. Ulica A nie jest drogą publiczną, ma nadaną nazwę lecz jest drogą wewnętrzną. Chcąc urządzić drogę, gmina musiałaby najpierw wykupić grunt. Wykonane ogrodzenie nie przylega zatem do drogi publicznej.
Nadto jest odsunięte w głąb działki w stosunku do jego dotychczasowego przebiegu, nie narusza zatem praw osób trzecich. Stanowisko skarżącej zostało podtrzymane na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 25 lipca 2007 r. Ustalono wówczas, że ul. A nosiła uprzednio nazwę " C".
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że wykonane roboty należy zakwalifikować jako budowę, polegały one bowiem na odbudowie płotu przy zmianie miejsca położenia. Budowa ogrodzeń od strony dróg wymaga zgłoszenia. Ulica A jest miejscem publicznym a ustawodawca nie uzależnia obowiązku zgłoszenia budowy od statusu drogi. Zauważono jednak, że ulica w planie zagospodarowania przestrzennego zaliczona została do dróg gminnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Obowiązek ten dotyczy budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Do dróg tych, zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy zalicza się m.in. drogi gminne.
Z materiału sprawy wynika, że ul. A, stanowiąca działkę A została zaliczona do dróg gminnych. Na okoliczność tę nie ma wpływu zarzut, iż celem urządzenia drogi o parametrach przewidzianych planem konieczne jest wykupienie gruntów prywatnych.
Prawidłowo również organy administracji zakwalifikowały wykonane roboty jako budowę ogrodzenia a nie jego remont. Remontem, zgodnie z art. 3 pkt 8 prawa budowlanego są bowiem roboty wykonywane w istniejącym obiekcie, polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. W sprawie natomiast zostało wykazane, że przebieg ogrodzenia został zmieniony, od strony ulicy A wykonano zatem nowe ogrodzenie, co odpowiada pojęciu budowy z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego.
Budowa ogrodzenia od strony drogi gminnej wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Zaniechanie wykonania tego obowiązku skutkuje uznaniem, że wykonane ogrodzenie powstało w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadnia ingerencję nadzoru budowlanego.
Przystępując do usuwania skutków samowoli organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały ogrodzenie jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, co uzasadniło w sprawie procedowanie w trybie art. 51 prawa budowlanego. Art. 49 b ustawy, dotyczący skutków budowy bez zgłoszenia odnosi się bowiem wyłącznie do obiektów budowlanych, których katalog zawiera art. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Natomiast urządzeniami budowlanymi są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, w tym także ogrodzenia.
Dokonana przez organ kwalifikacja mieści się w ocenie Sądu w granicach swobody oceny ustalonego stanu faktycznego. Jak wskazuje analiza orzecznictwa sądów administracyjnych, kwalifikacja ogrodzenia jako urządzenia budowlanego bądź jako odrębnego obiektu budowlanego może zależeć od okoliczności sprawy.
(Por. Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2006, s. 64). Działka skarżącej jest zagospodarowana i była uprzednio ogrodzona, zatem przyjęcie że wzniesione ogrodzenie pozostaje w związku funkcjonalnym z istniejącą zabudową nie narusza art. 3 pkt 9 ustawy.
Dodatkowo należy zauważyć, że uznanie wniesionego ogrodzenia za obiekt budowlany, co skutkowałoby właściwością art. 49 b prawa budowlanego, w niniejszej sprawie nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie.
W aktualnym stanie prawnym wydanie nakazu rozbiórki obiektu samowolnie wniesionego obiektu nie jest zasadą, lecz ostatecznością stosowaną wówczas, gdy nie jest możliwe jego zalegalizowanie poprzez doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem na warunkach prawa budowlanego.
Wykonane ogrodzenie jest zlokalizowane w liniach rozgraniczających drogi oznaczonej w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Zgodnie z zapisami planu posadowienie w tym obszarze ogrodzenia nie jest możliwe, albowiem narusza warunek zapewnienia możliwości lokalizacji wszystkich elementów drogi i urządzeń z nią związanych. Prawidłowo zatem organy obu instancji przyjęły, że nie jest możliwe doprowadzenie istniejącego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, co uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.
Nawiązując do wyżej poczynionych zastrzeżeń dotyczących stosowania art. 49 b ustawy należy wskazać, że w przypadku uznania ogrodzenia za obiekt budowlany, wobec braku zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 49 b ust. 1 analogicznie w takiej sytuacji przewiduje wydanie nakazu rozbiórki.
Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.