Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. M. K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z prośbą o kontrolę obiektu budowlanego należącego do Spółki A., a zwłaszcza o zbadanie prawidłowości lokalizacji na jego terenie dróg i parkingów oraz ich odległości od domu wnioskodawczyni. M. K. wskazała w swym piśmie m.in., iż na terenie zakładu miały miejsce awarie, a pas zieleni, który miał dzielić obie nieruchomości jest tylko przyziemną ozdobą albowiem jego rozmiar nie odpowiada potrzebom. Podniosła także, iż na terenie zakładu wybrukowano teren i utworzono parkingi, na które wjeżdżają samochody ciężarowe hałasując przez 24 godziny na dobę.
W trakcie podjętego postępowania administracyjnego, o wszczęciu którego powiadomiono M. K. i Prezesa Zarządu Spółki A przeprowadzono oględziny, w trakcie których organ I instancji ustalił, iż przebudowy i adaptacji zakładu w P. ul. [...] dokonano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. natomiast decyzją z dnia [...] r. Spółka uzyskała pozwolenie na użytkowanie budynku. Oględziny wykazały, że w [...] i [...] r. wybrukowano teren przed magazynem (poszerzając jednocześnie obszar utwardzony o [...] m) i urządzono tam parkingi dla samochodów osobowych oraz plac dla parkowania samochodów ciężarowych. Działania te, zdaniem organu I instancji, stanowiły odstępstwo od zagospodarowania terenu przewidzianego w projekcie zagospodarowania działki albowiem przed obiektem zakładu przewidziana była zieleń. W odniesieniu do pasa zieleni przy granicy nieruchomości komisja ustaliła natomiast, że właściciel zakładu zastosował zieleń średniej wysokości. Wspomniany projekt zagospodarowania działki, z którego wynika, iż od strony wschodniej granicy zaprojektowano pas zieleni izolacyjnej średnio i wysokopiennej organ I instancji dołączył do akt sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wstrzymał roboty budowlane związane z wykonaniem utwardzenia nawierzchni placu manewrowego kostką brukową oraz utwardzenia parkingu dla samochodów osobowych na terenie Spółki A z uwagi na samowolne wykonanie przeprowadzonych dotychczas robót. Jednocześnie organ nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia w terminie [...] miesięcy zaświadczenia o zgodności lokalizacji inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, planu sytuacyjnego, oceny technicznej wykonanych samowolnie robót i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych, a następnie wystąpienia z wnioskiem o zatwierdzenie planu sytuacyjnego.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zatwierdził projekt budowlany obejmujący plan sytuacyjny zagospodarowania terenu Spółki A oraz ocenę techniczną wykonanych robót utwardzenia nawierzchni placu manewrowego i nakazał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w placu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż Spółka w zakreślonym terminie przedłożyła wymienione w postanowieniu wstrzymującym roboty dokumenty, a w konsekwencji w myśl art. 48 ust. 5 oraz 49 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) właściwy organ obowiązany jest, jeśli budowa została zakończona, wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego.
Od otrzymanej decyzji M. K. złożyła odwołanie do Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wyrażając kategoryczny sprzeciw wobec zawartych w decyzji postanowień. W odwołaniu, a także pochodzącym z tej samej daty dodatkowym piśmie M. K. podniosła hałas związany z działalnością zakładu, naruszenie norm ochrony środowiska, wilgotność działki wskutek podniesienia terenu zakładu poprzez utwardzenie placu, jak również fakt wykonania wybrukowania kosztem pasa zieleni o szerokości [...] metrów, który to pas w założeniu miał spełniać rolę ochronną. M. i W.K. dostarczyli nadto do organu II instancji zdjęcia fotograficzne przedmiotowego zakładu.
W trakcie postępowania odwoławczego Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił organowi I instancji dodatkowe postępowanie mające na celu wyjaśnienie czy kanalizacja deszczowa odprowadzająca wody opadowe z terenu zakładu została wykonana w sposób zapewniający spełnienie wymogów określonych pozwoleniem wodnoprawnym. Z pismem dotyczącym odprowadzania wód opadowych zwrócił się także do Starostwa Powiatowego w C. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny podał, iż zobowiązana Spółka dostarczyła wymagane dokumenty w wyznaczonym terminie, a tym samym wydając kwestionowane orzeczenie organ I instancji nie naruszył prawa.
Jednocześnie Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zauważył, iż rozpatrzenie podnoszonych w odwołaniu argumentów odnośnie uciążliwości wynikających z funkcjonowania zakładu leży w kompetencjach i właściwości Wydziału [...] w C. Zarzut dotyczący zwiększonego zawilgocenia wydaje się być natomiast nieuzasadnionym albowiem inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne, a woda opadowa, jak wynika z projektu, ma być odprowadzana kanalizacją deszczową.
Pismem z dnia [...] r. M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc, iż zatwierdzono projekt budowlany pomimo, że w trakcie kontroli stwierdzono odstępstwa od ustaleń w zakresie zagospodarowania terenu. Zwróciła się także o sprawdzenie lokalizacji parkingu, dat w których wydano Spółce A właściwe dokumenty, zbadanie parametrów parkingu, kanalizacji deszczowej i studzienek kanalizacyjnych. Zadała nadto pytanie czy organ II instancji przeprowadził stosowne oględziny terenu.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż sprawa została należycie rozpoznana albowiem postępowanie odwoławcze poszerzono o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących odstępstw zrealizowanej kanalizacji deszczowej od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Sugerowane w skardze oględziny terenu nie były natomiast konieczne z uwagi na wystarczający zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy.
Pismo procesowe złożył także pełnomocnik uczestnika Spółki A wnosząc o oddalenie skargi albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga M.K. jest nieuzasadniona. Nadto pełnomocnik uczestnika wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 25 października 2006 r. pełnomocnik uczestnika zmodyfikował swoje pierwotne żądanie wnioskując o odrzucenie skargi z uwagi na to, iż M. K. nie ma, jego zdaniem, przymiotu strony postępowania, a nadto w skardze nie sformułowała konkretnych zarzutów pod adresem decyzji organu II instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego i nie należy do dodatkowo wskazanego kręgu podmiotów powoduje, że skarga winna ulec oddaleniu (por. szerzej np. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 152. Por. również wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/2000, OSP 2001/6, poz. 86 wydany wprawdzie przed uchwaleniem i wejściem w życie p.p.s.a. jednak, jak się wydaje, w pełni zachowujący aktualność wyrażonej w nim tezy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdza, że wezwana do uiszczenia stosownego wpisu M. K. zwróciła się z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych. Następnie w odpowiedzi na kolejne pismo Sądu wzywające ją do uzupełnienia danych zawartych we wniosku poprzez m.in. nadesłanie dokumentów potwierdzających przysługujący jej tytuł prawny do nieruchomości przy ul. [...] M.K. pismem z dnia [...] r. wyjaśniła, iż do wskazanej nieruchomości żadnego tytułu prawnego nie posiada. Tytuł taki posiada jedynie mąż, W., z którym pozostaje ona w związku małżeńskim od [...] roku. Do pisma M.K. dołączyła dokumenty potwierdzające, iż właścicielem działki nr [...] jest W.K., który jak wynika z odpisu skróconego [...] nabył prawo własności w drodze umowy darowizny.
Wobec powyższego w trakcie rozprawy w dniu 25 października 2006 r. Sąd postanowił zobowiązać nieobecną skarżącą do oświadczenia się w terminie 3 dni czy złożyła skargę w imieniu własnym czy też w imieniu swojego męża W. K. W zakreślonym terminie M.K. nadesłała oświadczenie stwierdzające, iż skargę wniosła zarówno w imieniu własnym jak też męża W.K. Do oświadczenia dołączyła nadto udzielone przez męża pełnomocnictwo.
W konsekwencji tut. Sąd oddalił skargę M.K. jako złożoną przez podmiot nie mający legitymacji czynnej do wniesienia skargi i rozpoznał merytorycznie jedynie skargę W. K., w stosunku do której M.K. występowała jedynie w charakterze pełnomocnika skarżącego.
Należy w tym miejscu zauważyć, iż z akt sprawy nie wynika by organ II instancji w jakikolwiek sposób rozważał prawo M.K. do wniesienia odwołania pomimo, iż uprawnienie takie służy jedynie stronie czyli osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie administracyjne (art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ zwanej dalej: k.p.a.). Wyraźnego podkreślenia wymaga w tym miejscu, że w rozumieniu art. 28 k.p.a. przymiot strony posiada jedynie osoba mająca interes prawny, nie zaś faktyczny. Odróżnić zatem należy sytuację, w której rozstrzygnięcie administracyjne wpływa na prawa lub obowiązki danej osoby, chronione lub wynikające z prawa materialnego (interes prawny), od sytuacji, w której dany podmiot z innych przyczyn jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (interes faktyczny).
W konsekwencji organ rozpatrujący odwołanie obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wnioskodawca posiada legitymację w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wniesienia odwołania. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uczynił tego jednak, nie wezwał M.K. do złożenia stosownych wyjaśnień czy występuje w sprawie w swoim imieniu czy też w imieniu męża w charakterze jego pełnomocnika i rozpoznał sprawę błędnie traktując M. K. jako stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W odniesieniu natomiast do skargi wniesionej przez działającego przez pełnomocnika W. K. wskazać należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99.
W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.
Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż organ II instancji rozpatrując odwołanie zlecił organowi pierwszoinstancyjnemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w sprawie wykonanej na terenie przedmiotowej Spółki kanalizacji deszczowej. Podobnej staranności organ II instancji nie dołożył jednak w odniesieniu do podnoszonej we wnioskach M.K. oraz w odwołaniu kwestii pasa zieleni. Bezspornym jest bowiem w świetle przedłożonego Sądowi materiału dowodowego, iż stanowiący część projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki, na podstawie którego Spółka A uzyskała w dniu [...] r. pozwolenie na przebudowę i adaptację zakładu oraz na rozbudowę obiektu przewidywał, iż od strony wschodniej granicy działki posadzony będzie pas zieleni izolacyjnej, średnio i wysokopiennej. Bezspornym jest także, iż w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin organ I instancji stwierdził, iż pas zieleni składa się jedynie z zieleni średniej wysokości.
Komisja stwierdziła nadto, iż utwardzając teren Spółki A powiększyła obszar utwardzony o pas szerokości [...] m, a jak twierdzi M. K. w odwołaniu stało się to kosztem pasa zieleni. W aktach sprawy brak natomiast jakichkolwiek dowodów na to by w trakcie postępowania kwestie te podlegały analizie, by rozważono jaki wpływ na korzystających z sąsiedniej nieruchomości ma zmniejszenie pasa zieleni i czy obecny pas jest wystarczający aby pełnić funkcję izolacyjną w sytuacji gdy teren parkingu został powiększony. Tym samym stwierdzić należy, iż organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną pomimo, iż ani słowem nie odniosła się ona do kwestii ochrony osób trzecich. Stosownych ustaleń nie poczynił też samodzielnie w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego pomimo, iż z mocy art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie zatem z brzmieniem powołanego przepisu organ administracyjny był zobowiązany przed wydaniem decyzji zbadać, czy uzasadniony interes osób trzecich nie zostanie wskutek jej wydania naruszony.
W konsekwencji zaskarżoną decyzję uznać należy za przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić skargę M. K. natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnić skargę W. K. i orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Jednocześnie Sąd wyjaśnia pełnomocnikowi Spółki A, iż nie mógł przychylić się do zgłoszonego przez niego wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego albowiem żaden przepis p.p.s.a. nie przewiduje prawa uczestnika do zwrotu kosztów postępowania.