Uzasadnienie
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. Z. Prezydent Miasta J. decyzją nr [...] z dnia 26 września 2022 r. odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli brak związku pomiędzy koniecznością rezygnacji z pracy (brakiem możliwości jej podjęcia) a opieką nad niepełnosprawnym. Niezależnie od tego organ administracji uznał, że nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 17 ust. 1b ustawy – niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez ojca strony 25 roku życia.
Od decyzji tej odwołała się jej adresatka. Wskazała, że jej ojciec wymaga opieki ze względu na niepełnosprawność, że ona tę opiekę sprawuje i w związku z tym nigdzie nie pracuje i nie ma żadnych dochodów. W treści odwołania strona zarzuciła organowi pierwszej instancji, że dokonał swobodnej oceny dowodów, pominął istotne dla sprawy okoliczności, przesądzające o zasadności przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Strona wskazała również że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach oraz że powołał się na przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu uznanym za niekonstytucyjne przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r.
Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu wskazało, że ojciec wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją żoną, która legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika KRUS z dnia [...] o uznaniu jej za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do kwietnia 2023 r. Ponadto PZON w dniu 24 stycznia 2022 r. wydał orzeczenie o zaliczeniu jej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 stycznia 2025 r. Ojciec strony ma syna z pierwszego małżeństwa, ale od lat nie utrzymuje z nim kontaktu. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie tego, z którego wynika, że nie da on rady opiekować się ojcem. Kolejną osobą zobowiązaną do alimentacji wnioskodawczyni. Nie zamieszkuje ona z rodzicami. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz trojgiem dzieci w wieku 4, 7 i 9 lat. Dzieci uczęszczają do przedszkola i szkoły podstawowej, uczestniczą również w zajęciach pozalekcyjnych. Mąż strony pracuje w godzinach od 6-14.
Z ustaleń organu I instancji (wywiad środowiskowy i oświadczenia strony i jej rodziców) wynika, że strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem od 2020 r. — w pierwszym okresie wspólnie z matką, a gdy w 2022 r. jej stan zdrowia się pogorszył — samodzielnie. Opieka ta polega na pomocy w czynnościach higienicznych, przy przemieszczaniu się — niepełnosprawny nie jest osobą leżącą, ale ma kłopoty z poruszaniem się — używa dwóch lasek, a na zewnątrz domu wózka inwalidzkiego. Strona robi zakupy, sprząta, pierze, kontaktuje się z lekarzami, wykupuje mu leki.
Jak wskazał organ odwoławczy, świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do sprawowania której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. W ocenie organu odwoławczego zakres opieki, jakiej wymaga ojciec strony nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu. Niewątpliwie pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona realizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej.
Tymczasem zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności przez nią wykonywane nie są na tyle angażujące, by nie mogła ona podjąć choćby częściowego zatrudnienia, Ograniczają się one do wspomagania ojca w czynnościach życia codziennego: przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątanie, zmiana bielizny pościelowej załatwianie spraw urzędowych, wizyt lekarskich, robienie zakupów, pomoc w myciu się, ubieraniu czy goleniu, podawanie leków, zmiana opatrunków, na które jak podaje sama Strona poświęca 8-10 godzin dziennie. Przy czym charakter części z tych zajęć nie wymaga, by były wykonywane codziennie (np. sprawy urzędowe, wizyty lekarskie, czy pranie). Z okoliczności sprawy nie wynika wiec, by strona musiała codziennie i całodobowo wykonywać względem ojca takie zabiegi opiekuńcze, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Okoliczność tę potwierdza również to, że strona jest matką trojga małoletnich dzieci — w wieku 4-9 lat, nad którymi również sprawuje opiekę (wraz z mężem). I to z nimi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe zamieszkując oddzielnie z mężem i dziećmi, a nie z rodzicami".
Organ nie zakwestionował, że strona opiekuje się niepełnosprawnym ojcem, jednak w jej przypadku — ze względu na zakres sprawowanej opieki - nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją, czy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Ponieważ spełnienie przesłanki rezygnacji, czy niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem jest niezbędne dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy uznać, że strona nie spełniała warunków przyznania jej tego świadczenia.
Za nieuzasadnioną zaś okoliczność organ odwoławczy uznał kwestię powstania wieku niepełnosprawności.
Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu wniosła jej adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła SKO w Katowicach:
- 1) błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że osoby którymi opiekuje się skarżąca nie mieszczą się w kręgu osób o ustalonej konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i przyjęcie, że skarżąca nie wykonuje opieki i pracy dla swoich rodziców z tego tytułu i wymiarze uniemożliwiającym jej zaangażowanie na polu zawodowym – o charakterze całodobowej dyspozycyjności,
- 2) naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że opisana w przepisie przesłanka ubiegania się o świadczenie nie zachodzi, gdyż brak związku pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością zatrudnienia,
- 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, jakie okoliczności organ zbadał, jakim dowodom dał wiarę i z jakiej przyczyny, a także w jaki sposób wyjaśnił wątpliwości i na czym oparł swe przekonanie o istnieniu przesłanek istnienia stanu faktycznego i prawnego opisanego w przepisie prawa materialnego, jak również na czym oparł przekonanie o braku związku przyczynowego pomiędzy stałym sprawowaniem opieki przez skarżącą nad rodzicami niepodjęciem zatrudnienia przez nią z tego powodu.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i wreszcie innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 2820/13 - za CBOSA) z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Oczywiście na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować, niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, w tym przypadku matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodziców, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/1). Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Warto mieć na uwadze dokonując wykładni wspomnianego przepisu tezę zawartą w wyroku tutejszego sądu z dnia 9 września 2022 r. (sygn. I SA/Gl 659/22). Skład orzekający stwierdził, że "przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej".
W rozstrzyganej sprawie bezsporne jest, że skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym ojcem. Opieka ta stanowi wyraz realizacji obowiązku alimentacyjnego stanowiącego nakaz nie tylko o charakterze moralnym, ale również i prawnym (wynikającego z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Trudno uznać zatem, że realizacja powyższych obowiązków winna być dodatkowo gratyfikowana przez państwo.
Świadczenie pielęgnacyjne, w jego pierwotnym założeniu, było kierowane do rodziców ciężko niepełnosprawnych dzieci. Osoby te muszą najczęściej zrezygnować z wszelkiej aktywności, jeśli opieka ma być sprawowana prawidłowo i skutecznie. Dopiero późniejsza wykładnia spowodowała, że świadczenie to jest przyznawane innym osobom zobowiązanym alimentacyjnie. Nie zmienia to faktu, że wykładni powyższych przepisów należy dokonywać zgodnie z celem wprowadzonego świadczenia. Może ono być przyznane jedynie w takim przypadku, gdy osoba opiekująca się bliskim jest zupełnie zaangażowana w opiekę nad osobą niepełnosprawną w taki sposób, że nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie zamieszkuje z rodzicami. Prowadzi własne gospodarstwo domowe, opiekując się równocześnie trójką małoletnich dzieci. Nie można zatem twierdzić, że cały swój czas poświęca niepełnosprawnemu ojcu. Posiada również inne obowiązki (czego Sąd nie kwestionuje) związane z utrzymaniem swojego gospodarstwa oraz opieką nad małoletnimi dziećmi. Owa niemożność podjęcia zatrudnienia wynika zatem z nadmiaru obowiązków, a nie li tylko z opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Artykuł 17 ust. 1 ustawy wyraźnie stanowi, że przesłanką przyznania świadczenia jest niemożność podjęcia zatrudnienia "w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Przepis powyższy nie wspomina nic o innych obowiązkach wypełniających czas wnioskodawcy w sposób nie dający się pogodzić z jakimkolwiek zatrudnieniem. Nie można zatem postawić organom administracji zarzutu błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy (zarzut oznaczony cyfrą 2). W analizowanym przypadku dokonały one wykładni zgodnej z celem wprowadzonego świadczenia.
Podobnie ma się sprawa z zarzutem oznaczonym cyfrą 1. Ani organy administracji, ani Sąd nie kwestionują, że skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym ojcem, co w połączeniu z innymi obowiązkami (opieka nad własnymi dziećmi) powoduje, że nie może ona podjąć zatrudnienia. Ale opieka nad niepełnosprawnym rodzicem, jej obowiązek, wynika ze wspomnianych wcześniej zobowiązań o charakterze moralnym i prawnym w zakresie alimentacji.
Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji w sposób wyraźny wskazały, jakie okoliczności zostały udowodnione (w tym zakres opieki). Wskazały jednocześnie w sposób wyraźny, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka przewidziana w art. 17 ust. 1 ustawy. I taka sytuacja ma miejsce. Niemożność podjęcia zatrudnienia przez skarżącą jest również spowodowana innymi przyczynami.
Poza rozważaniami Sądu zostanie pozostawiona kwestia opieki skarżącej również nad matką, gdyż wniosek dotyczy przyznania świadczenia w związku z opieką nad ojcem.
Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.