Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 16 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 228/22

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z dnia 12 października 2021 r. o warunkach zabudowy Prezydent Miasta C. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku: z dnia 7 kwietnia 2021 r. R. M., w imieniu którego występował R. S., ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu obejmującego działki nr 1 i 2 obręb [...] – K. (o pow. 9.697 m2) położone w C. przy ul. [...], dla inwestycji obejmującej: "budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej (do 24 obiektów), realizację obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania w/w obiektu, tym realizację drogi wewnętrznej oraz elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiazania funkcjonalne w granicy terenu inwestycji". Decyzja zawiera Załącznik Nr 1 i Nr 2.

W ramach:

1. a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:
2. - w zakresie sposobu zagospodarowania terenu ustalono: m.in. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przynależnego każdemu budynkowi – do 23%,
3. - w zakresie kształtowania zabudowy (dla każdego budynku) ustalono: m.in. szerokość elewacji frontowych – od strony projektowanej drogi wewnętrznej szerokość elewacji frontowych od 8,5m do 12m, od strony ul. [...] szerokość elewacji do 12m; wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych mierzona od poziomu terenu do gzymsu lub okapu – do 7,5m; geometria dachów – dach płaski, całkowita wysokość budynku do 7,5m, a także ustalenia w zakresie:
4. b) obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji:
5. c) ochrony środowiska i zdrowia ludzi,
6. d) ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
7. e) wymagań dotyczących interesów osób trzecich,
8. f) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.

W treści uzasadnienia organ na wstępie wyjaśnił, iż wobec braku obowiązującego na w/w terenie planu miejscowego wyznaczył obszar analizowany w odległości 120m od granicy terenu inwestycji, następnie przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, a także łączne spełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na skutek stwierdzonej niezgodności inwestycji z wynikami analizy wezwano Wnioskodawcę do zajęcia stanowiska, który pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. wniósł o ustalenie wskaźnika intensywności wykorzystania terenu na poziomie 23 % i szerokości elewacji frontowej ok. 8,5m, natomiast do pozostałych warunków nie wniósł uwag.

W ocenie organu parametry, cechy i wskaźniki dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego określono zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). Wskaźnik intensywności wykorzystania terenu wyznaczono na poziomie 23% z uwagi na bliskie sąsiedztwo działki o wskazanym wskaźniku, który nie jest wartością maksymalną dla terenów z zabudową mieszkaniową jednorodzinną w analizowanym obszarze. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na 7,5m z uwagi na bliskie sąsiedztwo budynków o wskazanej wartości. Organ stwierdził, że w/w ustalenie nie zakłócą istniejącego ładu przestrzennego.

Następnie podał, iż w toku niniejszego postępowania K. S., Z. S. oraz T. S. złożyli pismo, podnosząc, iż budowa osiedla bloków wielorodzinnych w sposób zdecydowany wpłynie na pogorszenie jakości życia, wskazano na wzmożony ruch, hałas, obniżenie wartości nieruchomości.

Organ wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, organ ma obowiązek ją wydać, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wymogom konkretnych przepisów prawa. W obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, występuje też zabudowa usługowa, natomiast zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowalne (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna może być wolnostojąca, bliźniacza lub szeregowa. Zdaniem organu zarzuty dotyczące uciążliwości inwestycji są przedwczesne, gdyż decyzja zawiera jedynie ogólne ramy przyszłej inwestycji, które ulegają konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Nadto decyzja została pozytywnie zaopiniowana przez Miejski Zarząd Dróg w C. pismem z dnia 9 czerwca 2021 r. znak [...], a warunki w nim zawarte zostały uwzględnione w wydanej decyzji. W toku postępowania Wnioskodawca zmienił zakres inwestycji z 32 do 24 obiektów oraz zaakceptował ustaloną wysokość budynków.

Od opisanej w/w decyzji odwołanie wnieśli T. S. oraz Z. S. (dalej: "Skarżący") wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podkreślili, że podana ilość 24 budynków, jest zbyt duża dla terenu inwestycji. Na analizowanym obszarze nie występuje zabudowa o takim zagęszczeniu, najczęściej to posesje ponad 1.000m2 powierzchni gruntu z domem jednorodzinnym, zatem dla danego obszaru inwestycyjnego to 14 budynków, bądź przy zabudowie szeregowej 18 budynków. Nadto zdaniem Skarżących z decyzji nie wynika jakich ustaleń dokonał organ w zakresie zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją nr SKO.4103.155.2021 z dnia 1 grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie przywołał treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazał, że z załączonej do akt analizy wynika, iż planowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z istniejącym zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej i stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej. Zdaniem Kolegium ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy dla każdego z budynków w wielkości 23 % nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego. Z analizy wynika, że średnia powierzchnia zabudowy wynosi 12%, w najbliższym sąsiedztwie przy ul. [...] wynosi 23%, natomiast przy ul. [...] - 30%. W odniesieniu do spełnienia na gruncie niniejszej sprawy zasady dobrego sąsiedztwa, organ odwoławczy przywołał stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielając przedstawione poglądy.

Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący: Z. S. oraz T. S. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, względem decyzji organu odwoławczego sformułowali następujące zarzuty:

1. 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż na gruncie przedmiotowej sprawy spełniony jest warunek tzw. zasady dobrego sąsiedztwa,
2. 2. art. 61 ust. 6 i 7 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu innego niż wskaźnik średni tej wielkości dla obszaru analizowanego przy braku podstaw takiego działania, a w konsekwencji naruszenie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie,
3. 3. art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia poprzez objęcie treścią decyzji o warunkach zabudowy jedynie części tekstowej, podczas gdy elementem w/w decyzji jest także jej część graficzna,
4. 4. art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieobjęcie treścią decyzji o warunkach zabudowy wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., podczas gdy powinny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a także poprzez oparcie decyzji na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w sposób wadliwy,
5. 5. art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 2 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zakresie wyznaczenia wartości innych niż średnie przy określaniu w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, podczas gdy odstąpienie od zasady wynikającej z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia warunkowane jest wystąpieniem uzasadniających to okoliczności,
6. 6. art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. polegające na:
7. - podjęciu rozstrzygnięcia bez wymaganego uprzedniego uzgodnienia treści decyzji z Miejskim Zarządem Dróg w C., pomimo treści pisma z dnia 9 czerwca 2021 r. oraz wynikającego z niego warunku: "projekt decyzji o warunkach zabudowy należy bezwzględnie uzgodnić w tut. Zarządzie",
8. - podjęciu rozstrzygnięcia bez uwzględnienia w jego treści stanowiska Miejskiego Zarządu Dróg w C. wyrażonego w piśmie z dnia 9 czerwca 2021 r. w zakresie konieczności dodania do decyzji postanowienia, zgodnie z którym "odprowadzanie wód opadowych i roztopowych należy wykonać zgodnie ze szczegółowymi warunkami technicznymi i w uzgodnieniu z MZDiT w C.",
9. 7. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy ustaleniu stanu faktycznego, iż:
10. - wskaźnik intensywności wykorzystania terenu dla żadnej z działek położonych na południe od strony ul. [...] nie wynosi 23%,
11. - obszar analizowany w zakresie terenu położonego na południe od strony ul. [...] obejmował łącznie 18 działek, w przypadku 17 z nich wskaźnik intensywności wykorzystania terenu nie przekroczył 20% w stosunku do 14 nie przekracza 12%, co do 10 nie przekracza 10%,
12. - średnia wartość wskaźnika na południe od ul. [...] wynosi 8,83%,
13. - obszar analizowany w zakresie terenu położonego na północ od ul. [...] obejmował 15 działek o zdecydowanie mniejszej powierzchni, a przez to odpowiednio wyższym wskaźniku intensywności wykorzystania terenu, a i tak był większy bądź równy 23% jedynie do 3 działek, w stosunku do 11 nie przekracza 20%, do 9 nie przekracza 13%,
14. 8. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności dowodu z oględzin budynków posadowionych na nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym oraz oględzin obszaru analizowanego,
15. 9. art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami budzenia zaufania jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a w konsekwencji naruszenia w/w przepisów,
16. 10. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, gdy podlegała ona uchyleniu.

Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, dopuszczenie dowodu z dokumentacji fotograficznej oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu Skarżący przedstawili argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów. Zaznaczyli, że organy oparły się wyłącznie na wnioskach analizy sporządzonej przez mgr M. F. oraz nie dostrzegły konieczności dokonania oględzin obszaru analizowanego. W aktach znajdują się jedynie wyniki w/w analizy, nie zostały w nich przedstawione przyjęte założenia, metodologia, czy przyczyny przyjęcia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Niemożliwa w ocenie Skarżących była zatem weryfikacja prawidłowości przeprowadzonej analizy oraz jej wniosków.

Skarżący zwrócili również uwagę, iż mapa doręczona wraz z decyzją oraz załącznik nr 2 nie stanowią wyników analizy w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia, wyniki te znajdują się w aktach sprawy, jednak nie zostały dołączone do decyzji. Podkreślono, że każde odstępstwo od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do wielkości terenu wymaga uzasadnienia na gruncie ustalonego stanu faktycznego, czemu wyraz musi dawać szczegółowa treść wydanej decyzji. Przedstawione stanowisko zostało poparte orzecznictwem sądów administracyjnych. Intensywność zabudowy przewidziana decyzją pozostaje w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Zauważono, iż intensywność zabudowy w bezpośrednim jak i dalszym sąsiedztwie nieruchomości, dla której wydano skarżoną decyzję jest zdecydowanie i rażąco niższa niż ta, która przewidziana została dla tej nieruchomości w kwestionowanym akcie. Nie może być mowy o kontynuacji funkcji obecnej zabudowy, a także jej uzupełnieniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie w złożonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy, w odniesieniu do zarzutów skargi oraz w powołaniu na przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, iż z załączonej do akt analizy wynika, że proponowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z istniejącym zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej i stanowi kontynuację istniejącej funkcji mieszkaniowej. Nieruchomości objęte analizą wykorzystywane są na cele mieszkaniowe zatem projektowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej już funkcji.

Następnie wyjaśnił, iż z analizy wynika również, że średnia powierzchnia zabudowy wynosi 12%, jednak w najbliższym sąsiedztwie przy ul. [...] powierzchnia zabudowy wynosi 23% a przy ul. [...] - 30%. W ocenie Kolegium ustalenie wskaźnika dla każdego z budynków w wysokości 23% nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego. Średnia wysokość elewacji wynosi 5,5m, natomiast średnia wysokość w kalenicy wynosi ok. 7,3m, wysokość budynków o dachach płaskich: 7,5m (ul. [...] i ul. [...]), 6,5m (ul. [...]), 8,5m (ul. [...]), 5,5m (ul. [...]), natomiast o dachach wielospadowych: 9m (ul. [...]), 7m (ul. [...]), 8,5m (ul. [...]), 7,5m (ul. [...]), 11m (ul. [...]), 8m (ul. [...]), 10m (ul. [...]), 8,5m (ul. [...]), 7,5m (ul. [...] i [...]), 8m (ul. [...]), zatem planowana wysokość inwestycji będzie kontynuacją istniejących wysokości. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu braku uzgodnienia decyzji z Miejskim Zarządem Dróg w C. wskazując, iż w sprawie brak podstaw prawnych do wydania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w trybie art. 106 k.p.a. Zarządcą dróg gminnych jest bowiem Prezydent Miasta C. a nie Miejski Zarząd Dróg, a organ może jedynie pomocniczo zasięgnąć opinii MZDiT która nie ma formy postanowienia, lecz pisma, i nie jest wiążąca w sprawie. Organ podkreślił, że decyzja została wydana po przeprowadzeniu wymaganej prawem analizy, której wyniki stanowią załącznik do decyzji.

Postanowieniem z dnia 16 maja 2022 r. w sprawie o sygn. akt SA/Gl 228//22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 2 września 2022 r. uczestnik postępowania R. M. poinformował, że na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr [...] została przeniesiona decyzja Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia 12 października 2021 r. o warunkach zabudowy skarżona w niniejszym postępowania, a nabywcą praw i obowiązków jest B. S.. Następnie pismem z dnia 9 września 2022 r. B. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uznanie za stronę postępowania w miejsce R. M. W załączeniu przedłożono decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr [...] (ostateczna z dniem 11 maja 2022 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie nr SKO.4103.155.2021 z dnia 1 grudnia 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia 12 października 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji sądów administracyjnych oraz przyczyn wzruszania decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności regulacje dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 września 2003 r. do dnia 2 stycznia 2022 r.).

W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

1. 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają szczegółowym ustaleniom w toku procesu inwestycyjnego. Wskazana decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych.

Jak wynika z akt administracyjnych na terenie objętym wnioskiem brak planu miejscowego.

Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
6. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
7. a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
8. b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
9. c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przywołana regulacja statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Dlatego też wydanie decyzji poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w w/w przepisie, przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r. II OSK 2348/18, z 13 lutego 2020 r. II OSK 37/19, z 31 stycznia 2018 r. II OSK 1556/17). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich i ich subiektywnym rozumieniem ładu przestrzennego, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2011 r. II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. II OSK 2618/18, z dnia 27 lipca 2022 r. II OSK 2356/19).

Weryfikacji przesłanek ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja (analiza architektoniczno-urbanistyczna), której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Stosownie do przywołanego § 3 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza uwzględniła wskazane wymogi normatywne, w tym ustalone granice obszaru analizowanego odpowiadają wymogom minimalnej odległości przewidzianej w rozporządzeniu.

W rozpoznawanej sprawie ustalona szerokość frontu działek inwestycyjnych 1 i 2, oznaczona na załączniku graficznym do decyzji, wynosi około 34,5 m, minimalna odległość dla obszaru analizowanego to 103,5 m (Załącznik Nr 1 do decyzji). Prawidłowo wyznaczono zatem obszar analizowany w odległości 120m w każdym kierunku od granicy działek 1 i 2.

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy, uwzględnia się: obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Analiza urbanistyczna przedłożona w niniejszej sprawie wykazała, że w obszarze analizowanym dominującą funkcją zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale także zabudowa usługowa (ul. [...], ul. [...]) oraz zabudowa usługowa (ul. [...]). Powyższe nie wyklucza planowanej w inwestycji możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej oraz bliźniaczej (art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Są to formy zabudowy mieszkaniowej pełniące jednakową funkcję i powinny być traktowane jako wystarczające dla uznania kontynuacji funkcji stanowiącej element ładu przestrzennego obszaru analizowanego.

W takiej sytuacji zasadnie organy przyjęły, że wnioskowana inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej stanowić będzie kontynuację dotychczasowego zagospodarowania terenu.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2018 r., II OSK 2491/16, w którym wskazano, iż nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu innego orzeczenia wyjaśnił, iż kontynuacja funkcji nie oznacza, że w obszarze analizowanym muszą powstawać obiekty o funkcji tożsamej. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony także w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne daje się pogodzić z dotychczasową funkcją. Dominacja na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie wyklucza możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Oba rodzaje zabudowy są formami zabudowy mieszkaniowej, pełniącej jednakową funkcję. Mając na względzie zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2020 r., II OSK 1777/20, podobnie: wyrok NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10).

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Określenie tego parametru nie było kwestionowane w skardze, a Sąd także nie znalazł przyczyn dla podważenia ustaleń organów w tym zakresie. Linia zabudowy została ukształtowana przez zabudowę położoną wzdłuż ul. [...], tj. przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej o nr 3 (Załącznik Nr 1 do decyzji).

Stosownie do § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. (ust. 2). W obszarze analizowanym wielkość tego wskaźnika jest zróżnicowana i mieści się w przedziale 3%-35%. Średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 12%. W decyzji o warunkach zabudowy zastosowano wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż wskaźnik średni, zatem w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia. Na 27 działek objętych obszarem analizowanym 10 działek notuje co najmniej wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy 12%, natomiast 11 i 11,5% - 4 działki. Uzasadnione pozostawało, w ocenie Sądu dopuszczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (23%) niż średni wskaźnik tej wielkości (12%), stosownie do zapisu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Nie pozostaje przy tym bez znaczenia, że na obszarze analizowanym znajdują się również działki o wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy do 35%, tj. 1 działka 35% (ul. [...]), 1 działka 30% (ul. [...]), 1 działka 23% (ul. [...]), 2 działki 21% (ul. [...], dz. nr ewid. [...]), 1 działka 20% (ul. [...]). Wnioskowana wartość 23% znajduje się w grupie 6 działek (ok. 22% posesji) o najwyższym wskaźniku - przedział wartości od 23% do 35% - w obszarze analizowanym. Z całą pewnością wskazana wartość wskaźnika nie będzie wyjątkiem dla obszaru analizowanego. Należy także zaznaczyć, iż wskaźniki powierzchni dla poszczególnych działek obszaru analizowanego zostały szczegółowo zaprezentowane w formie tabelarycznej (Analiza [...]).

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Jak wynika z analizy: średnia szerokość elewacji frontowej dla analizowanego obszaru wynosi 12m (szerokości elewacji frontowej pozostają w granicach od 7m do 21m). Wyznaczona w decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] do 12m, natomiast od strony projektowane drogi wewnętrznej od 8,5 do 12m, pozostaje zgodna z zapisem rozporządzenia.

Jak stanowi natomiast § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Zgodnie z wynikami analizy średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych na analizowanym obszarze wynosi 5,5m (wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych pozostaje w granicach 3m do 12m). W obszarze analizowanym na 24 budynki, występuje 9 budynków z dachem płaskim (4m, 4,5m, 5,5m, 6m, 6,5m, 7,5m, 7,5m, 8m, 12m), w tym budynki z dachem płaskim o wysokości elewacji co najmniej 7,5m, tj. 2 budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 7,5m (ul. [...], ul. [...]), 1 budynek 12m (ul. [...]), oraz 1 budynek 8,5m (ul. [...]).

W odniesieniu do istniejącej zabudowy dla działki sąsiedniej przy ul. [...] – dach dwuspadowy (wysokość elewacji 4,5m, wysokość do gzymsu 7,5m). Nadto § 7 ust. 4 przewiduje możliwość ustalenia innej wysokości, i w tym zakresie warto zwrócić uwagę, iż na obszarze analizowanym z 24 budynków, wysokość co najmniej 7,5m posiada 13 budynków. Zatem także w przypadku określenia wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych mierzonych od poziomu terenu do gzymsu okapu - do 7,5m ustalenie to zostało dokonane w sposób zgodny z przywołaną regulacją rozporządzenia.

Podobnie w odniesieniu do geometrii dachu wnioskowanych budynków ustalenia są prawidłowe. W myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszym przypadku, jak wynika z analizy, na badanym obszarze występuje zróżnicowanie geometrii dachów. Występują budynki charakteryzujące się dachami płaskimi, dachami jedno-, dwu- i wielospadowymi. Kąt nachylenia połaci zawiera się w przedziale od 0(do 40(. Dopuszczenie zatem dachu płaskiego pozostaje zgodne z przepisami.

Stanowisko oraz argumentacja przedstawione w decyzjach organów administracji publicznej w niniejszej sprawie znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej spełniającej wymagania wynikające z powyższych przepisów, która w sposób wystarczający uzasadnia przyjęte parametry planowanej zabudowy, w tym zastosowane dopuszczalnego wskaźnika zabudowy powyżej wskaźnika średniego dla analizowanego terenu.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę treść analizy, organy były uprawnione do uznania, że określenie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przynależnemu każdemu budynkowi do 23%, szerokości elewacji frontowej do 12m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 7,5m nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego. Budynki o podobnych gabarytach również przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną występują bowiem już w obszarze analizowanym, w tym przy ul. [...] oraz ul. [...].

Warto zwrócić również uwagę, iż wykonanie analizy urbanistycznej zostało powierzone osobie mającej wiedzę specjalną. Stosownie bowiem do brzmienia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie uprawnionej do sporządzania projektów aktów planistycznych (o której mowa w art. 5), albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Analiza została w ocenie Sądu oceniona przez organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy.

Ponownego podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., II OSK 2611/11).

Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza możliwości funkcjonowania w danym miejscu jedynie obiektów w pełni tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa, czy funkcja jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2019 r. II SA/Gl 1178/19).

Spełnienie pozostałych przesłanek o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. nie stało się przedmiotem sporu. Nie ulega wątpliwości, że teren ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Teren posiada zjazd z drogi publicznej kategorii gminnej, wymagający jedynie przebudowy do parametrów zjazdu indywidualnego na projektowaną drogę wewnętrzną (pismo Miejskiego Zarządu Dróg w C. z dnia 9 czerwca 2021 r. nr [...]).

Teren posiada istniejące przyłącze do sieci wodociągowej, przyłącze do sieci kanalizacji sanitarnej oraz przyłącze do sieci energetycznej (potwierdzają to stosowne pisma przedłożone do wniosku odnoszące się do konkretnego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] oraz ul. [...]). Projektowane pozostaje przyłącze do sieci gazowej. Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny (por. A. Despot-Mładanowicz (w:) A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Zasadnie przyjęły organy, iż projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).

Brak było także podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, oraz w pkt 5 - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a także w pkt 6 – zamierzenie nie znajduje w opisanym w tym przepisie obszarze.

W tych okolicznościach, zasadnie organy oceniły spełnienie przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanego we wniosku terenu. Dokonane przez organ ustalenia pozostawały wystarczające w stopniu pozwalającym na wydanie przedmiotowej decyzji. Należy pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko ogólne ramy inwestycji i podlega konkretyzacji dopiero na kolejnym etapie tj. ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Powyższe stanowi jednocześnie odniesienie do zarzutów skargi określonych w pkt 1 i 2. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zarzut nr 1 petitum skargi). Sąd nie stwierdził naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa oraz ochrony interesów osób trzecich. Z powołaniem na powyższe uzasadnienie, nie sposób podzielić również zarzutu naruszenia art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia (zarzut nr 2 petitum skargi).

Nieuzasadniony pozostaje również zarzut naruszenia art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia (zarzut nr 3 petitum skargi). Stosownie do § 9 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust.1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Załącznik do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy stanowi "wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1", stosownie do treści § 9 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym do 2 stycznia 2022 r.), a nie: "część graficzną analizy" w całości. Wskazane wyżej rozróżnienie wynika wprost z treści § 9 rozporządzenia, w której rozróżniono "cześć graficzną decyzji o warunkach zabudowy" od "części graficznej analizy". Nadto Skarżący, jak wskazali, mieli możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwość odniesienia się zarówno do treści decyzji jak również materiału dowodowego zgromadzonego w toku całego postępowania administracyjnego, w tym analizy i jej wyników.

Podobnie nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia (zarzut nr 4 petitum skargi). "Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1" stanowią Załącznik Nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, pozostaje zgodne z wymogiem obowiązującego w dacie wydania decyzji § 9 ust. 2 rozporządzenia.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela również zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 2 i 3 k.p.a. (zarzut nr 5 petitum skargi). Uzasadnienia wydanych, a kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji, spełniają wymagania uzasadniania faktycznego i prawnego, które poddaje się kontroli instancyjnej.

Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. (zarzut nr 6 petitum skargi). W odniesieniu do wskazanego zarzutu należy zwrócić uwagę, iż art. 53 ust. 1 u.p.z.p. nie znajduje w sprawie zastosowania, jednakże niewykluczone, że został wskazany omyłkowo, zamiast art. 51 ust. 1 u.p.z.p. W tym kontekście zauważenia wymaga, iż organ nie miał obowiązku występować o uzgodnienie. Stanowisko w zakresie "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego" spowodowanego planowaną inwestycją zostało wyrażone w samej decyzji. Nie wymagało wydania odrębnego postanowienia.

Skarżący podnieśli w ramach sformułowanego zarzutu zaniechanie ze strony organu – przesłania Miejskiemu Zarządowi Dróg w C. projektu decyzji o warunkach zabudowy, oraz nieuwzględnienia w decyzji stanowiska Miejskiego Zarządu Dróg wyrażonego w piśmie z dnia 9 czerwca 2021 r. W tym zakresie wprawdzie Sąd dostrzegł uchybienie organu I instancji polegające na tym, że organ zwrócił się do MZD o uzgodnienie (pismo z dnia 18 maja 2021 r.), lecz uchybienie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Po pierwsze uzgodnienie wskazywało warunek jaki winien zostać zawarty w decyzji, który został uwzględniony (tj. ustalenie w ramach warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji, "odprowadzanie wód opadowych – zgodnie z warunkami i w uzgodnieniu z Miejskim Zarządem Dróg w C.").

Po drugie ani sam wynik uzgodnienia ani też jego wprowadzenie do decyzji nie było kwestionowane przez strony. Po trzecie natomiast, ostateczna wersja projektu nie została przesłana do MZD, co pozostawało zgodne z obowiązującymi przepisami.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych - zarządcami dróg są dla dróg: gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Skoro z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wynika obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, do której wydania właściwy pozostaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda (art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p.) w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi, a zarządcą drogi jest wójt, burmistrz, prezydent miasta (w odniesieniu do drogi gminnej), to że prezydent miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji. W takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia, albowiem ten sam organ musiałby dokonywać wspomnianego uzgodnienia sam ze sobą. Występuje więc w takim przypadku confusio.

Powyższe należy uznać za ugruntowane stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2007 r. II OSK 739/06 oraz dnia 24 września 2009 r. II OSK, 1455/08, a także w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 listopada 2006 r. II SA/Gd 719/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2013 r. IV SA/Po 704/13). Podjęte działania celem pozyskania wskazanego uzgodnienia nie były zatem wymagane.

Niezasadny pozostawał również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. (zarzut nr 7 petitum skargi). Sąd w składzie orzekającym podkreśla, iż weryfikacja wskaźników intensywności wykorzystania terenu dotyczy całego obszaru analizowanego, nie zaś odrębnie poszczególnych jego części, tj. jak wskazano w zarzutach skargi dla poszczególnych terenów położonych na południe od strony ul. [...] czy też na północ od tej ulicy. Analiza przeprowadzona w skardze nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących regulacjach tej materii.

Podobnie za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 85 § 1 k.p.a. (zarzut nr 8 petitum skargi). Wniosek dotyczący przeprowadzenia wizji lokalnej mógłby zostać uwzględniony jedynie w sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie powziąłby wątpliwość co do prawidłowości analizy oraz wyznaczenia obszaru analizowanego. Zważywszy natomiast na analizę dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, Sąd nie stwierdził istotnych uchybień odnośnie poczynionych ustaleń.

W ocenie Sądu, w żaden sposób w prowadzonym postępowaniu nie uchybiono zasadzie pogłębienia zaufania obywateli do organów administracyjnych (zarzut nr 9 petitum skargi). Co natomiast konsekwentnie wynika z przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast co do podniesionej kwestii hałasu, ruchu drogowego, należy wyjaśnić, iż na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego, doprecyzowywany przez art. 144. Przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące negatywnego odziaływania inwestycji na otoczenie nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego.

Tym samym nie ma zastosowania w stosunkach publicznoprawnych na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. m.in., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2021 r. II SA/Gl 8/21).

Skarga nie mogła zatem odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

W odniesieniu natomiast do wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentacji fotograficznej (karta nr 14-22 akt sadowych) wskazanych w skardze, wyjaśnienia wymaga, iż Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Możliwości dowodowe Sądu są bardzo ograniczone, stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stąd też Sąd nie uwzględnił wskazanego wniosku Skarżących.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.