Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (dalej: "PINB") działając na podstawie art. 119, art. 5 § 1 pkt 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 121 § 5, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z2019, poz. 1186 ze zm.) nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "A" z siedzibą w G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: 10.000,00 zł. Grzywna została nałożona z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. Numer [...] z dnia [...] r.
Jednocześnie PINB wezwał spółdzielnię do: wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, wpłacenia opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, tj. za wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 68,00 zł., a także do wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. Numer [...] z dnia [...] r. w terminie 7 dni z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w tym terminie orzeczone będzie wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanych.
W uzasadnieniu PINB wskazał, że decyzją numer [...] z dnia [...] r. organ ten nakazał Spółdzielni: wyłączenie z użytkowania części budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G. od strony południowo-wschodniej, obejmującej główną klatkę schodową oraz 6 lokali mieszkalnych, do czasu wykonania wskazanych w decyzji robót budowlanych, usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, opróżnienie budynku do czasu wykonania zabezpieczeń oraz umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania.
Organ wyjaśnił, także że upomnieniem z dnia [...] r wezwano spółdzielnię do wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji. Jednak spółdzielnia nie zawiadomiła PINB o wykonaniu obowiązku we wskazanym w upomnieniu terminie 7 dni. Ponadto wskazał, że w związku z niewykonaniem przez spółdzielnię ww. obowiązku wystawiono wystawiono tytuł wykonawczy TW-2.
Organ zaakcentował, że istotą i funkcją nałożonej grzywny jest przymuszenie zobowiązanego podmiotu, poprzez stan ekonomicznego zagrożenia, do wykonania nałożonego ostateczną decyzją obowiązku, od którego wykonania zobowiązana spółdzielnia uporczywie się uchyla. Wyjaśnił, że ze względu na charakter powstałego zobowiązania i istotę robót nakazanych do wykonania, wymierzono grzywnę w górnej wysokości, uznając przy tym, że wyznaczona kwota osiągnie swój cel doprowadzając do wykonania nałożonego obowiązku w terminie wskazanym w decyzji.
W zażaleniu na powyższe postanowienie spółdzielnia zwróciła się o umorzenie nałożonej grzywny. Wyjaśniła przy tym, że budynek przy ul. [...] został jej przekazany z Agencji Nieruchomości Rolnych w bardzo kiepskim stanie technicznym, a po wydaniu przez PINB decyzji nr [...] spółdzielnia bezzwłocznie przystąpiła do realizacji zaleceń wynikających z tej decyzji. Do [...] r. wykwaterowano 6 najemców. Jednak w klatce głównej pozostaje jeszcze dwóch najemców: osoba samotna, starająca się o lokal komunalny lub socjalny z Urzędu Miasta G., oraz czteroosobowa rodzina, która kilkakrotnie wzywana była do opuszczenia lokalu, a w sierpniu 2019 r. wniesiono wobec tej rodziny pozew o eksmisję.
Spółdzielnia wskazała także, że zwróciła się do Urzędu Miasta G. o pomoc w zabezpieczeniu lokali komunalnych lub socjalnych dla pozostałych lokatorów, a także opisała dotychczas przeprowadzone prace przy budynku.
Jednak postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu ŚWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB nakazał spółdzielni:
- wyłączenie z użytkowania części budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G. od strony południowozachodniej, obejmującej klatkę schodową oraz 6 lokalimieszkalnych do czasu wykonania wskazanych w tejże decyzji robót budowlanych,
- zarządził usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia poprzez: wykonanie brakującej części ankrowania stropu, uzupełnienie podsypki pod ścianami i przyporami, uzupełnienie kawern betonem B20, uzupełnienie stropu międzypiętrowego wylewką betonową, wykonanie opaski odwadniającej wokół budynku i wykonanie izolacji przeciwwilgociowej pionowej i poziomej,
- opróżnienie budynku do czasu wykonania zabezpieczeń,
- umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zakazie jego użytkowania.
Dnia [...] r. przeprowadzono kontrolę w budynku, a pismem z dnia [...] PINB skierował do spółdzielni upomnienie, którym wezwał ją do wykonania- obowiązku nałożonego wskazaną powyżej decyzją PINB z dnia [...] r. nr [...] znak: [...]). Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku PINB nałożył na spółdzielnię grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł. z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z dnia [...] nr [...] r. Jednak na skutek zażalenia spółdzielni postanowieniem z dnia [...] r. ŚWINB uchylił postanowienie PINB w całości.
Następnie w dniu [...] r. PINB wystawił na spółdzielnię tytuł wykonawczy TW-2 i doręczył go wraz z postanowieniem z tej samej daty nr [...], nakładającym na spółdzielnię grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB dla miasta G. nr [...] z dnia [...] r. Jak wskazał ŚWINB, spółdzielnia na powyższe postanowienie PINB wniosła zażalenie.
Uzasadniając zaskarżone postanowienie ŚWINB przytoczył również przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiące podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Ocenił, że organ I instancji I instancji spełnił wymogi, co do treści postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, o których stanowi art. 122 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a.
Odnosząc się do poprzedniego uchylenia postanowienia organu I instancji przypomniał, że zostało ono wydane przez ten organ przedwcześnie. Wydano je bowiem przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego tj. przed wystawieniem i doręczeniem spółdzielni tytułu wykonawczego. Jednak uchybienie to zostało obecnie naprawione przez organ I instancji. Organ ten bowiem wszczął postępowanie egzekucyjne, zmierzające do wyegzekwowania obowiązku, wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...], doręczając spółdzielni w dniu [...] r tytuł wykonawczy TW2 z dnia [...] r. wraz z postanowieniem, nakładającym grzywnę w celu przymuszenia.
W skardze na powyższe postanowienie ŚWINB pełnomocnik spółdzielni (dalej zwanej "skarżącą") zarzucił naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18, 23 §1 i § 4 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji;
- art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] r., polegające na braku wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi niewykonalność zobowiązania objętego tytułem wykonawczym, do czasu dostarczenia lokali zamiennych przez gminę, tj. czy nie zachodzi okoliczność będąca przesłanką do umorzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na niewykonalność obowiązku niepieniężnego,
- art. 59 1 pkt 5 u.o.p.e.a. poprzez brak umorzenia postępowania, podczas gdy zachodziły przesłanki do jego umorzenia, polegające na niemożliwości wykonania remontu (obowiązku niepieniężnego), a to z uwagi na niedostarczenie lokali zamiennych dla lokatorów przez gminę, 4 naruszenie art. 11 ust. 9 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (t.j.. Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 z późn zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że do zapewnienia lokatorom zastępczych pomieszczeń są zobowiązani skarżąca i pozostali uczestnicy postępowania oraz przyjęcie, ze niedostarczanie przez gminę lokali zamiennych nie przyczynia się do niewykonalności obowiązku niepieniężnego, a mianowicie wykonania remontu w kamienicy przy ul. [...] w G., a w konsekwencji uznanie, że nie istnieje przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżony postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z powyższymi zasadami należało uznać, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie ŚWINB nie narusza bowiem ani prawa materialnego. Nie stwierdzono także naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani naruszenia reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.
W tym miejscu wskazać należy, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania objętego skargą. W konsekwencji w ocenie Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.
Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowią rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, dotyczące nałożenia na skarżącą spółdzielnią grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. w związku z niewykonaniem obowiązków nałożonych na ten podmiot opisaną powyżej decyzją PINB z dnia [...] r. nr [...] Okolicznością bezsporną jest przy tym to, że wskazana tutaj decyzja posiada przymiot ostateczności.
W konsekwencji ocena Sądu ograniczona jest jedynie do rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny, stanowiącego jedną z czynności organu podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego. W skardze tymczasem sformułowano zarzuty skierowane nie tylko do postanowienia wymierzającego grzywnę, ale także odnoszące się do zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Istota postępowania egzekucyjnego w administracji sprowadza się do przymusowego wykonania obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Wierzyciel jest przy tym nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do tego, aby doprowadzić do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej.
Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że według stanu na dzień wydania zaskarżonego postanowienia skarżąca nie wykonała wszystkich obowiązków wynikających ze wskazanej powyżej decyzji PINB. Bezsporny jest przy tym także to, że obowiązki te nie zostały wykonane pomimo skierowanego do skarżącej upomnienia. Powyższe okoliczności uzasadniały wystawienie przez PINB. w dniu [...] r. tytułu wykonawczego TW-2 nr [...], który jak wynika ze znajdującego w aktach organu I instancji zwrotnego potwierdzenia odbioru został doręczony skarżącej w dniu [...] r. wraz z postanowieniem PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Sądu, spełnione zostały tym samym przesłanki do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Zaakcentować należy, że na obecnym etapie postępowania ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też Sąd nie ma kompetencji do ponownego badania prawidłowości decyzji będącej podstawą tytułu wykonawczego. Z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny na obecnym etapie postępowania nie może badać, czy decyzja podlegająca wykonaniu jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tego też względu działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno-prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd administracyjny nie bada zatem decyzji merytorycznej.
W ramach kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie zastosowanego środka egzekucyjnego wskazać należy, że zgodnie z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., w skrócie "u.p.e.a.") organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W realiach rozpoznawanej sprawy, ze względu na charakter obowiązków nałożonych wskazaną powyżej decyzją PINB z dnia [...] r. nr [...] możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art.1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.
Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym, polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub określonym działaniu. Zaakcentować przy tym należy, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 538/13, z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10, z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10, CBOSA). Jednocześnie podkreślić należy, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą. Stanowi natomiast formę nacisku. Jej celem jest skłonienie zobowiązanego, poprzez zastosowaną dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1642/06, CBOSA).
W świetle przedstawionych dotychczas rozważań i przywołanych faktów, stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Jest to bowiem środek mniej dolegliwy niż wykonanie zastępcze. Zarazem środek ten skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku.
Wyjaśnić przy tym należy, że wykonanie zastępcze jest bardziej uciążliwe, gdyż, jak wynika art. 127 u.p.e.a., polega na zleceniu innej osobie wykonania czynności, na koszt i ryzyko zobowiązanego. Wykonanie zastępcze wprowadza do postępowania egzekucyjnego nowy podmiot - wykonawcę, który zgodnie z art. 132 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji decyduje czy odstąpi od dalszego prowadzenia wykonania zastępczego. Tymczasem w przypadku zastosowania grzywny, to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku. Może on w każdym czasie wykonać obowiązek, a tym samym uchronić się od konieczności zapłacenia grzywny. W myśl bowiem art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Natomiast w przypadku zastosowania wykonania zastępczego, zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a. pełne koszty takiego wykonania obciążają zobowiązanego.
Zdaniem Sądu prawidłowo została ustalona także wysokość nałożonej grzywny. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a., z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Organ egzekucyjny, wymierzając grzywnę na tej podstawie, działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to nie oznacza jednak dowolności; organ winien zatem wskazać przesłanki, jakimi kierował się, określając wysokość nałożonej grzywny.
Dokonując oceny wysokości nałożonej grzywny Sąd zważył, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest to zatem forma nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/GI 382/10, CBOSA). Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanych jedynie symboliczna.
W rozpoznawanej sprawie wysokość grzywny w celu przymuszenia dla wykonania obowiązków określonych wskazaną powyżej decyzją PINB została ustalona w kwocie 10.000 zł. Jest to wysokość zgodna z treścią art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który określna jedynie maksymalne wysokości grzywny. Co prawda organ I instancji, a następnie ŚWINB nie dostrzegł, że w odniesieniu do skarżącej, jako osoby prawnej, maksymalna wysokość grzywny wynikająca z art. 121 § 2 u.p.e.a. wynosi 50.000 zł., a nie 10.000 zł. Niemniej nie czyni to kontrolowanych rozstrzygnięć wadliwymi. PINB wyjaśnił bowiem, z jakich względów zastosował grzywnę w wysokości 10.000 zł. W tym zakresie PINB wskazał, że uwzględnił charakter powstałego zobowiązania i istotę robót nakazanych do wykonania i na tej podstawie uznał, że wyznaczona kwota osiągnie swój cel, doprowadzając do wykonania obowiązków nałożonych na skarżącą. W ocenie Sądu, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie potwierdza, że organ administracji prawidłowo określił wysokość grzywny, kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku.
Ze względu na brzmienie art. 121 § 2 u.p.e.a. zaakcentować także należy, że konkretną wysokość grzywny, nie wyższą niż ustawowe maksimum, organ wymierza wysokości określonej w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07, CBOSA). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien zatem wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. W ocenie Sądu obowiązkowi temu organ I instancji zadośćuczynił w wystarczającym zakresie. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia o wysokości grzywny dostrzegł równie organ odwoławczy, choć nie odniósł się wprost do wyjaśnień przedstawionych w tym zakresie przez organ I instancji. Niemniej zdaniem Sądu uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
W kontekście wysokości nałożonej grzywny, nie bez znaczenia jest także i to, że przypadku egzekucji obowiązków, wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Grzywna, nie będąc karą, musi być bowiem dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. W tym kontekście wysokość grzywny nałożonej przez organy w rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać za wygórowaną.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących niewykonalności zobowiązania wskazać należy, że zarzut taki już z samej zasady nie może stanowić podstawy zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 u.p.e.a. pkt. 4 niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowić może podstawę do zarzutów. Tymczasem zarzuty i zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 in fine) u.p.e.a. stanowią odrębne i niekonkurujące ze sobą środki zaskarżenia.
Zarzuty, o których mowa w art. 33 dotyczą istoty postępowania egzekucyjnego, a od ich zasadności zależy to, czy postępowanie egzekucyjne w ogóle może się dalej toczyć, a zatem, czy w ogóle istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego.
Natomiast zażalenie na postanowienie o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, może kwestionować inne okoliczności tj. procedurę poprzedzającą nałożenie przedmiotowej grzywny np. brak wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego, brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, przyjęcie niewłaściwej wysokości grzywny, czy też zastosowanie tego środka w sytuacji, gdy inny byłby dla zobowiązanego mniej dolegliwy. Zażalenie, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a. może więc podnosić kwestie dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ z takiego, a nie innego, środka egzekucyjnego. Przedmioty obu postępowań są zatem różne, a organ, rozstrzygając w każdym z nich, związany jest takim, wynikającym u.p.e.a., przedmiotem.
Konsekwencją wskazanej powyżej odrębności i niekonkurencyjności środków zaskarżenia jest to, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, o którym mowa w art. 122 nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem (por. J. Radwanowicz-Wanczewska, w: D. Kijowski (red), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 122, teza 2.3 oraz P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008,s. 407-408; także wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2186/12. CBOSA)
Alternatywne ujęcie środków prawnych: zarzutów oraz grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Nie wniesienie przez zobowiązanego zarzutów do doręczonego tytułu wykonawczego, pozbawia możliwości ich podnoszenia w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego.
W doręczonym skarżącej spółdzielni tytule wykonawczym znajdowało się pouczenie, zgodnie z którym na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego przysługuje prawo do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Z takiego prawa jednak skarżąca spółdzielnia nie skorzystała. W piśmie z dnia [...] r. wskazała sygnaturę [...] tj. sygnaturę postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia; również z treści tego pisma wynika, że dotyczy ono nałożonej grzywny. Z tego względu organy obu instancji zasadnie potraktowały to pismo jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zwłaszcza, że również pełnomocnik skarżące w skardze, w części dotyczącej stanu faktycznego sprawy, wprost stwierdził, że skarżąca "wniosła w ustawowym terminie zażalenie (...)".
Kwestia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym winna być podnoszona przez zobowiązanego i oceniana przez organ egzekucyjny jako podstawa zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., nie zaś jako zarzut przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Ponadto, pomijając nawet niedopuszczalność podnoszenia zarzutu niewykonalności zobowiązania w ramach zażalenia na grzywnę w celu przymuszenia, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, okoliczności przedstawione przez skarżącą spółdzielnie nie pozwalają przyjąć że taka niewykonalność zachodzi. Pojęcie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym nie zostało zdefiniowane w przepisach u.p.e.a. Jego znaczenie było jednak wielokrotnie wyjaśnianie w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego, przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie, a niewykonalność tego obowiązku ma charakter obiektywny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1829/15 oraz z dnia 28 stycznia 2020, sygn.. II OSK 714/18. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia lokalu zastępczego (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 509/05, z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1163/10, z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1603/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/GD 643/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 113/09, CBOSA)
Przedstawione wyżej stanowisko zostało potwierdzone również w doktrynie, w której wskazuje się, że przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi, a obowiązek jest niewykonalny w przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2003, s. 131-132).
O niewykonalności obowiązku opróżnienia budynku nie świadczy również okoliczność braku możliwości przekwaterowania, wynikająca z braku posiadania przez samorząd terytorialny lokali, do których można byłoby dokonać wykwaterowania. Należy bowiem uzmysłowić sobie ewentualne konsekwencje niewykonania nałożonego obowiązku, biorąc pod uwagę zły stan techniczny budynku, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z decyzji nakładającej obowiązki będące przedmiotem egzekucji.
W sprawie nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie rozstrzygał bowiem w przedmiocie umorzenia postępowania, a kwestionowane w zażaleniu postanowienie organu I instancji nie rozstrzygało również o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej spółdzielni. Zgodnie z art. 59 § 4 u.p.e.a. postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu. Jak natomiast stanowi art. 59 § 1 pkt. 5 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie m.in. zobowiązanemu. Skarżąca spółdzielnia nie wnosiła o umorzenie postępowania egzekucyjnego, a PINB również z urzędu nie podjął w tym zakresie żadnego rozstrzygnięcia. Podjęte ten organ rozstrzygnięcie dotyczyło wyłącznie zastosowania określonego środka egzekucyjnego. Zatem ŚWINB, rozpatrując zażalenie dotyczące tego rozstrzygnięcia, nie miał podstaw, aby sprawę oceniać pod kątem zaistnienia przesłanki umorzenia z art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Inna rzecz, że przesłanka ta nie zaistniała w realiach rozpoznawanej sprawy, a to ze względu na przedstawione powyżej znaczenie pojęcia niewykonalności zobowiązania o charakterze niepieniężnych obowiązku, a także choćby z tego względu, że nawet w ujęciu prezentowanym w skardze opisane w niej przeszkody nie mają charakteru definitywnego, lecz jedynie czasowy. Tymczasem na gruncie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., gdy już zaistnieje niewykonalność zobowiązania o charakterze niepieniężnym, to taka przeszkoda do wykonania zobowiązania musi mieć charakter definitywnie nieusuwalny i nie może stanowić jedynie przemijającej przeszkody.
Wskazana powyżej istota środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia i związany z nim zakres dopuszczalnych zarzutów już z samej zasady wyklucza również możliwość podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia art. 11 ust 9 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 611). Ponadto zgodnie z art. 32 tej ustawy obowiązek zapewnienia najemcy lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa na gminie w odniesieniu najemcy, opłacającego czynsz w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, w razie wypowiedzenia najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. tj. gdy najemca używa lokalu, który wymaga opróżnienia w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku, z zastrzeżeniem art. 10 ust.
- Natomiast ani z zażalenia, ani z skargi nie wynika, że miała miejsce sytuacja, o której mowa w hipotezie normy prawnej, wynikającej z tego przepisu, tj. że na podstawie art. 11 ust. 2 pkt. 4 wskazanej powyżej ustawy wypowiedziano dotychczasowe umowy najmu najemcy, opłacającemu czynsz w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, a gmina w odniesieniu do takiego najemcy nie dostarczyła lokalu zamiennego. Ciężar udowodnienia takich okoliczności w postępowaniu administracyjnym ciążył na skarżącej spółdzielni. Z tego względu, zdaniem Sądu nie można organom postawić w tym zakresie zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza że skarżąca w zażaleniu operowała pojęciem lokali socjalnych i komunalnych, o pomoc, w zabezpieczeniu których, zabiega w Urzędzie Miasta G. Natomiast w odniesieniu do wskazanej czteroosobowej rodziny skarżąca wskazała, że zajmuje ona lokal bez tytułu prawego, a zatem chodzi o inną sytuację, niż ta wskazana w art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego.
Reasumując, postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia. Zawiera także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organy egzekucyjne wypełniły wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.a.e.
Mając powyższe na uwadze Sąd, nie dopatrzył się trafności żadnego z zarzutów skargi.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że ŚWINB prawidłowo zinterpretował i zastosował przywołane powyżej regulacje prawne. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa i skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.