Uzasadnienie
Po rozpoznaniu wniosku B. J. (dalej też jako skarżąca) z dnia 8 października 2020 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzeczono o odmowie przyznania w/w świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną córką E.J. ur. [...] r. Jako podstawę decyzji wskazano art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1b i ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r. poz. 111, zwanej też dalej ustawą lub u.ś.r.) oraz art. 104 Kpa.
W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że skarżąca opiekuje się swoją niepełnosprawną od dzieciństwa i zaliczoną do pierwszej grupy inwalidów córką. Wnioskowane świadczenie nie przysługuje jej jednak w związku z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. gdyż pobiera ona z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych emerytowe-rodzicielskie świadczenie uzupełniające.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie różnicy pomiędzy wysokością tego świadczenia i kwotą otrzymanego rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, która nie wystarcza im na życie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej jako SKO lub Kolegium) odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 § 1 Kpa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 21 lit. a i lit. d oraz art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wskazało na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy zgodnie z którą wyłączona jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do emerytury, a taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do odwołującej się. Podkreśliło, że w tym przedmiocie przepis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Sięganie do wykładni funkcjonalnej tego przepisu byłoby zatem działaniem contra legem. Przepisy ustawy nie umożliwiają przy tym miarkowania, czy też uwzględnienia szczególnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej wnioskodawcy, jak również wyrównania – uzupełnienia świadczenia emerytalno/rentowego do wysokości przewidzianej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W tym względzie Kolegium oparło się na stanowisku zaprezentowanym w powołanych w decyzji orzeczeniach sądów administracyjnych.
Zdaniem SKO wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi też samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji określonej w art. 18 tej Konstytucji.
Zwróciło też SKO uwagę na wynikający z art. 17 ust. 1 ustawy związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką. Związek ten musi być bezpośredni i ścisły. W tym względzie podniosło, że skarżąca ma 65 lat i zdaniem Kolegium w świetle zasad doświadczenia życiowego "jest osobą, która jest w istocie wyłączona z rynku pracy mając na uwadze wiek, a także zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m.in. na możliwości fizyczne i zdrowotne".
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO reprezentowana przez radcę prawnego skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji, oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Nadto wniosła o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z orzeczenia lekarskiego (dołączono do skargi) z dnia [...] r. dla wykazania zdolności skarżącej do pracy.
Pełnomocnik skarżącej zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
- 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, ograniczającą się do wykładni językowej, z pominięciem celu ustawy oraz norm konstytucyjnych, co skutkowało uznaniem, iż osobie, której przysługuje uprawnienie do pobierania świadczenia emerytalnego, nie może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną,
- 2) art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż osiągnięcie przez skarżącą wieku 65 lat powoduje, iż nie spełnia ona przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, podczas, gdy skarżąca jest osobą sprawną fizycznie, a jednocześnie stan jej zdrowia pozwala na podjęcie zatrudnienia,
- 3) art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało tym, że decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych, mimo, iż skarżącą jako opiekunkę niepełnosprawnej córki – pomimo nabycia prawa do emerytury – obciążają takie same obowiązki oraz koszty związane ze sprawowaniem opieki nad nią, jak opiekunów otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne,
- 2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że skarżąca jest wyłączona z rynku pracy, podczas, gdy skarżąca jest osobą zdrową, sprawną fizycznie i brak jest zdrowotnych przeciwwskazań do podjęcia przez nią zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, a jednocześnie wiek 65 lat nie wyklucza jej z rynku pracy,
- 2) art. 8 i 9 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i przyjęcie, że sam fakt pobierania emerytury przez skarżącą skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i jej rozstrzygnięcia w sposób budzący zaufanie obywateli.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na gruncie treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. regulującej kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych osób, mających ustalone prawo do wymienionych w tym przepisie świadczeń o emerytalnym charakterze dotychczasowe orzecznictwo nie było jednolite.
Ostatnie jednolite już orzecznictwo oparte jest jednak na wykładni treści tej normy prawnej, którą Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, zgodnie z którą należy umożliwić osobie uprawnionej wybór jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Stanowisko takie zostało wyrażone m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 i z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20. Nie podzielono w nich nie tylko zaprezentowanego przez SKO w zaskarżonej decyzji stanowiska co do potrzeby oparcia się wyłącznie na literalnej wykładni treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ale również stanowiska w zakresie rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia, a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto), podkreślając, że pozostawałoby ono w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy.
Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa się jednoznacznie kwotowo, co nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki, tym bardziej, iż spowodowałoby to dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalenia przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.
Biorąc dodatkowo pod uwagę treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270, dalej jako u.e.r.f.u.s) oraz zasady konstytucyjne, w wyrokach tych NSA uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
Podkreślono, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, NSA uznał jednak, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto, zgodnie z art. 79a Kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, możliwości wyboru świadczenia. W ogóle kwestii tej w swoich decyzjach nie poruszyły chociaż bez jakiejkolwiek bliższej motywacji, przyjęły, że skarżącej przysługuje prawo do emerytury. W tym względzie należy zaś podnieść, że skarżąca ma jedynie prawo do przyznanego jej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r. poz. 303, dalej jako ustawa z 31 stycznia 2019r.), tego rodzaju świadczenia. Jakkolwiek ma ono zbliżony do emerytury charakter to niewątpliwie emeryturą nie jest. Na użytek niniejszej sprawy istotne jest jednak, że zgodnie z treścią art. 7 tej ustawy do wypłaty przewidzianych w niej świadczeń stosuje się odpowiednio przepisy emerytalne z wyjątkiem art. 136 ustawy o emeryturach lub rentach.
Do przyznanego i pobieranego przez skarżącą rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego ma zatem również odpowiednie zastosowanie art. 103 ust. 3 u.e.r.t.u.s., zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej do której uprawniona jest jednak osoba może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W konsekwencji na wniosek skarżącej jej prawo do pobierania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego może zostać zawieszone, co jednoznacznie usunęłoby wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przeszkodę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Organy nie poinformowały jej jednak o możliwości zawieszenia tego świadczenia, wstrzymania jego wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Skutkowało to zatem przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Sąd nie podziela też stanowiska SKO jakoby w świetle treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. za odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia przemawiał jej wiek wyłączający ją z rynku pracy i uniemożliwiający w konsekwencji podjęcie zatrudnienia. Tak jednoznaczne, bez jakichkolwiek bliższych rozważań i ustaleń, stanowisko nie znajduje bowiem żadnego prawnego uzasadnienia. Odmiennie też w tej kwestii wypowiedział się też NSA w wyrokach z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2304/20 i I OSK 2305/20.
Jakkolwiek niewątpliwie wiek osoby sprawującej opiekę i wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne może mieć wpływ na możliwość podjęcia (lub rezygnacji) przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakich w tym przepisie mowa, to niewątpliwie możliwości takiej nie można wykluczyć, tylko z powodu wieku, w odniesieniu do osoby mającej 65 lat. Inaczej należałoby co do zasady wykluczyć możliwość sprawowania przez taką osobę opieki nad osobą niepełnosprawną, wymagającej w wielu przypadkach znacznie większego wysiłku fizycznego i psychicznego niż wykonywanie pracy zarobkowej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i na tej podstawie umożliwią stronie dokonanie wyboru świadczenia.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018. 265).
ec