Uzasadnienie
W dniu 23 grudnia 2018 r. Rada Miejska w B. przyjęła uchwałę w sprawie ustanowienia programu osłonowego "Pomoc dla mieszkańców Gminy B. w zakresie dożywiania" na lata 2019 - 2023.
Pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem wymienionej powyżej uchwały Rady Miejskiej w B. w całości jako sprzecznej z art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 r.) w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 oraz art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.).
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przedmiotowa uchwała narusza przepisy prawa. Odwołując się do treści art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stwierdził, że akty prawa miejscowego podlegają obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przepis § 4 kwestionowanej uchwały przewiduje, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r." Zapis ten jest niezgodny z prawem, gdyż kontrolowana uchwała nie należy do żadnej z kategorii wymienionych w przywołanym powyżej art. 13 ustawy, nie jest też aktem prawa miejscowego. Zdaniem organu nadzoru przepisy art. 17 ust. 2 pkt. 4 czy art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, stanowiące podstawę prawną wydanej uchwały, nie decydują o tym, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co uzasadnia jej publikację w dzienniku urzędowym oraz wejście w życie po upływie terminu 14 dni od dnia publikacji.
Uchwała ustalająca wieloletni program osłonowy w zakresie dożywiania, wydana na podstawie wymienionych powyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej nie stanowi aktu prawa miejscowego. Jest to akt o charakterze planistycznym, programowym.
Konstytucja stanowi w art. 94, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tymczasem ani art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 17 ust. 2 pkt 4 czy art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej takiego upoważnienia nie zawierają. Zatem przedmiotowa uchwała nie może być uznana za akt prawa miejscowego i podlegać publikacji w urzędowym publikatorze. Skoro Rada Miejska w B. uzależniła wejście w życie kwestionowanej uchwały, stanowiącej akt kierownictwa wewnętrznego od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, to uznać należy, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, co skutkować powinno stwierdzeniem niezgodności z prawem tej uchwały. Wynika to bowiem z przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Niezależnie od powyższego Wojewoda zwrócił też uwagę na inne postanowienia uchwały niezgodne z prawem.
W § 3 tej uchwały Rada wskazała, że traci moc poprzednia uchwała nr [...] z dnia [...] r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia [...]r. pod poz. [...]. W ocenie organu nadzoru jest to niedopuszczalne, gdyż uchwała nie stanowiąca aktu prawa miejscowego nie może eliminować z obrotu prawnego uchwały opublikowanej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest to sprzeczne z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego. Dodatkowo organ nadzoru stwierdził, że wobec faktu, iż dotychczasowe programy osłonowe w zakresie dożywiania na lata 2014 - 2020, tworzone przez gminy w związku ustanowieniem przez Radę Ministrów wieloletniego programu wspierania finansowego gminy w zakresie dożywiania "Pomoc w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020 przestały obowiązywać z dniem 1 stycznia 2019 r. tj. z dniem wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...]r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu rządowego "[...]. Tym samym powyższe określenie utraty mocy obowiązującej stało się zbędne.
Dalej organ nadzoru stwierdził, że w rozdziale III pkt 2 akapit 1 załącznika do uchwały, Rada Miejska podwyższyła kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy na zakup posiłku lub żywności, w stosunku do tego wskazanego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Działanie takie nie znajduje jednak umocowania, gdyż przedmiotowa uchwała to akt kierownictwa wewnętrznego, konkretyzujący jedynie sposoby działania gminy zmierzające do osiągniecia określonych celów i skierowany do organów gminy i podporządkowanych gminie podmiotów. Rada Miejska jest uprawniona do podwyższenia ustawowego kryterium dochodowego, jednak w odrębnej uchwale wydanej na mocy upoważnienia z art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego i powinna zostać opublikowana w dzienniku urzędowym. Wobec odmiennego charakteru uchwał w zakresie programu osłonowego oraz podwyższenia kryterium dochodowego nie jest możliwe połącznie tych zagadnień w jednej uchwale. W kwestionowanej uchwale regulacja w rozdziale III pkt 2 załącznika wykracza zatem poza wymienioną delegację ustawową - tj. art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej.
Zastrzeżenie organu nadzoru skierowane zostały także do regulacji zawartej w rozdziale 2 akapicie 2 załącznika do uchwały, gdzie organ stwierdzając, że przepis wynikający z uchwały rady nie może zastrzegać pierwszeństwa w stosowaniu przed ustawami oraz rozporządzeniami wykonawczymi, naruszył hierarchiczny systemem źródeł prawa określony w art. 87 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę, działająca przez pełnomocnika Rada Miejska w B., wskazując na fakt przygotowania nowej uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, wniosła o cofniecie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
W kontrolowanej sprawie uchwała Rady Miejskiej w B. zaskarżona została przez Wojewodę skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713). Jak stanowi art. 91 ust. 1 wymienionej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru, którym jest właściwy Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może jednak zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Ocena zgodności zaskarżonej przez Wojewodę do sądu administracyjnego uchwały przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że podjęta została z naruszeniem prawa.
Podstawę prawną spornej uchwały stanowiły przepisy zawarte w art. 17 ust. 2 pkt. 4 i art. 110 pkt. 10 ustawy o pomocy społecznej (t.jedn. 2019 r., poz. 1507) oraz 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Dają one kompetencję do tworzenia przez radę gminy aktów polityki administracyjnej. Tego rodzaju akty określają ramy najbardziej optymalnego wykorzystania przez gminę posiadanych zasobów i instrumentów prawnych do realizowania celów i zadań wskazanych w ustawie o pomocy społecznej. Akty te są adresowane do podmiotów znajdujących się w prawnych i organizacyjnych więzach z gminą, tj. do jej organów i gminnych jednostek organizacyjnych.
Art. 17 ust. 2 pkt. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że do zadań własnych gminy należy podejmowanie przez radę gminy zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych. Natomiast w art. 110 ust.10 tej ustawy stwierdzono, że rada gminy, biorąc po uwagę potrzeby w zakresie pomocy społecznej, opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej. Przywołane przepisy stanowią zatem upoważnienie dla rady gminy do tworzenia programów, które mają charakter aktów programowych.
W tak zarysowanym kontekście w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a wobec tego czy podlega obowiązkowi publikacji. Podzielić w tym miejscu należy stanowisko organu nadzoru, że uchwała rady gminy wprowadzająca lokalny program pomocy społecznej nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, jest natomiast aktem kierownictwa wewnętrznego.
Nie ulega wątpliwości, że powodem do zaliczenia danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego jest nadanie jej takiego charakteru przez ustawodawcę, wówczas inne jej cechy i treść nie mają znaczenia. Natomiast gdy przewidując podjęcie uchwały w jakiejś sprawie, ustawodawca nie określa jej prawnego charakteru i przynależności do grupy aktów powszechnie obowiązujących, wówczas rozstrzygnięcie kwestii jej normatywnego statusu wymaga odwołania się do argumentów treściowych. Przy rozstrzyganiu tej kontrowersyjnej kwestii zwykle zwraca się uwagę na charakter norm zawartych w uchwale, czy są one normami generalnymi i abstrakcyjnymi.
W ocenie Sądu przedmiotowa uchwała nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, natomiast ma jedynie charakter programowy i zadaniowy, czyli dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem są podmioty ją realizujące.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2742/15 stwierdził, że w obowiązującym porządku konstytucyjnym i prawnym organy administracji publicznej mogą wydawać akty normatywne wykonawcze do ustawy na podstawie ustawowego upoważnienia szczegółowego (tzw. wykonawczego do ustawy), generalnego (np. generalna klauzula kompetencyjna do stanowienia przepisów porządkowych) lub ogólnego (np. podstawa prawna do wydawania statutów jednostek samorządu terytorialnego). Dodał, że niezależnie od stopnia szczegółowości omawianego upoważnienia jedno jest pewne, że treść normy kompetencyjnej upoważniającej dany organ do tworzenia prawa nie powinna budzić wątpliwości co do normatywnego charakteru działania podejmowanego na jej podstawie. Według stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z w Gliwicach wyrażonego w wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1147/14, a także według poglądów doktryny - art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, każdy z nich osobna, stanowią podstawę prawną do tworzenia przez radę gminy określonego typu aktów polityki administracyjnej (por. St.
Nitecki: Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Komentarz do art. 110 ustawy o pomocy społecznej publ. LEX). Akty polityki gminy wskazują w jaki sposób gmina może w najlepszym, optymalnym stopniu wykorzystać posiadane zasoby i instrumenty prawne do realizowania celów i zadań wskazanych w ustawie o pomocy społecznej. Akty polityki administracyjnej są zaadresowane do podmiotów znajdujących się w prawnych organizacyjnych więzach z gmina tj. do jej organów i gminnych jednostek organizacyjnych.
Podkreślenia wymaga, że podstawy prawne do wydawania aktów polityki administracyjnej nie są przy tym podstawą do tworzenia aktu prawa miejscowego. Stąd też akt wydany na ich podstawie nie powinien być publikowany w dzienniku urzędowym, gdyż nie jest adresowany do podmiotów spoza administracji.
W konsekwencji więc kwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Przepisy będące podstawą prawną niniejszej uchwały - dają podstawę do wydawania aktów polityki administracyjnej, nie dają natomiast kompetencji do tworzenia aktów prawa miejscowego. Tak więc akt taki nie powinien być publikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podzielić trzeba bowiem stanowisko organu nadzoru, że akt ten nie jest adresowany do podmiotów spoza administracji i nie powinien tworzyć uprawnień i zakresu obowiązków dla podmiotów usytuowanych poza administracją publiczną.
Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. Akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób. (por. wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn.. akt I OSK 988/10, z dnia 18 lipca 2006r., sygn.. akt I OSK 669/06, z dnia 13 marca 2013 r., sygn.. akt II OSK 37/13 czy z dnia 22 maja 2012 r., sygn.. akt II OSK 636/12).
W związku z powyższym, skoro przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie jest dopuszczalny zapis zawarty w § 4, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r.". Zaskarżona przez Wojewodę uchwała nie może być uznana za przepis powszechnie obowiązującego prawa miejscowego. Już tylko z tego powodu stwierdzić należy naruszenie prawa.
Niezależnie od powyższego, także pozostałe podniesione w skardze przez organ nadzoru zarzuty, należało uznać za zasadne. Nie może budzić wątpliwości fakt, że zapis § 3 przedmiotowej uchwały o utracie mocy obowiązującej poprzedniej uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...]r. należy uznać za niedopuszczalny. Skład orzekający potwierdza, że uchwała, która nie stanowi aktu prawa miejscowego nie może eliminować z obrotu prawnego uchwały opublikowanej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Byłoby to sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Nadto, jak słusznie zauważył organ nadzoru regulacja tak jest zbędna, a to wobec tego, że dotychczasowe programy osłonowe w zakresie dożywiania na lata 2014 - 2020, tworzone przez gminy w związku ustanowieniem przez Radę Ministrów wieloletniego programu wspierania finansowego gminy w zakresie dożywiania "Pomoc w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020 przestały obowiązywać z dniem 1 stycznia 2019 r. tj. z dniem wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu rządowego "[...]".
Niedopuszczalna jest także regulacja zawarta w rozdziale III pkt 2 akapit 1 załącznika do uchwały, w którym Rada Miejska podwyższyła kryterium dochodowe określne w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie rada posiada uprawnienie do podwyższenia tego kryterium, ale uprawnienie to nie ma umocowania w przywołanym w postawie prawnej przedmiotowej uchwały art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, ale wynika z jej art. 8 ust.
2. Tak więc podwyższenie kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń winno być ustalone w odrębnej uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego. Jak stwierdził Wojewoda wobec odmiennego charakteru kontrowanej uchwały w zakresie programu osłonowego oraz odrębnej uchwały w przedmiocie podwyższenia kryterium dochodowego nie jest możliwe i dopuszczalne połącznie tych zagadnień w jednej uchwale.
Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w rozdziale III punkcie 2 akapicie 2 "w sprawach nieuregulowanych w Programie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej i aktów wykonawczych do tej ustawy" zgodzić się trzeba z twierdzeniem organu nadzoru, że jego sformułowanie może prowadzić do uznania systemu źródeł niezgodnego z zasadami wskazanymi w art. 87 Konstytucji.
Ponieważ zaskarżona przez Wojewodę uchwała nie może być uznana za przepis powszechnie obowiązującego prawa miejscowego, a jednocześnie mając na uwadze zapis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przy stwierdzeniu, że od jej pojęcia w dniu [...]r. upłynął rok, należało na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi stwierdzić, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa.