Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta U. wydaną na podstawie art. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą wewnętrzną i zewnętrzną oraz zewnętrznymi miejscami postojowymi w U. przy ul. [...] na działkach 1, 2, 3, 4. Decyzja ta wydana została na wniosek "A" Sp. z o.o. (dalej inwestor). W decyzji tej określono warunki realizacji tej inwestycji.
Odwołanie od tej decyzji wniósł R. P. (dalej strona lub skarżący) reprezentowany przez pełnomocnika K. P. W odwołaniu tym decyzji tej zarzucono naruszenie postanowień art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprowadzające się do wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego, wadliwie określonej funkcji zabudowy i naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania. Organ odwoławczy przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w tej sprawie, a następnie odniósł się do dostrzeżonych uchybień w kontrolowanym rozstrzygnięciu. W szczególności organ ten wskazał, że w decyzji tej nie określono w sposób jednoznaczny liczby budynków planowanych do realizacji, jak również podkreślono, że przedwczesnym jest rozstrzyganie kwestii dotyczących cech planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. W uzasadnieniu tym odniesiono się także do charakteru wydanej decyzji i podkreślono, że nie rodzi ona praw do terenu jak również nie jest związana z ewentualnym obniżeniem wartości sąsiednich nieruchomości.
Decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na rzecz inwestora Burmistrz Miasta U. na podstawie art. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą wewnętrzną i zewnętrzną oraz zewnętrznymi miejscami postojowymi w U. przy ul. [...] na działkach 1, 2, 3, 4. W decyzji tej określono warunki realizacji tej inwestycji, wskazując na to, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ma mieścić się między 17,6 - a 24 %, udział powierzchni biologicznie czynnej - 50% udziału powierzchni zieleni. Szerokość elewacji frontowej pomiędzy 8,0 a 12,0 m., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej pomiędzy 7,0 a 9,0 m. W przypadku zastosowania dachów płaskich dopuszczono dwie kondygnacje od strony frontu działki, natomiast w sytuacji dachów spadowych o minimalnym kącie nachylenia połaci 30°, dopuszcza się dodatkowo poddasze użytkowe.
W dalszych punktach decyzji unormowano kwestie związane z ochroną środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zdrowia ludzi, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury, infrastruktury technicznej i komunikacji. Zamieszczono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a także ustalenia dotyczące granic i sposobu zagospodarowania terenu lub obiektów podlegających ochronie wynikające z odrębnych przepisów. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji umotywował podjęte rozstrzygnięcie i odniósł się do zarzutów podnoszonych przez strony tego postępowania.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. W odwołaniu tym wnioskowano o jej uchylenie i argumentowano to wydaniem jej z naruszeniem obowiązujących przepisów. W szczególności podniesiono, że decyzja ta jest sprzeczna z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem brak jest zabudowań o podobnej charakterystyce w obrębie 50 metrów od granicy terenu. Podniesiono znacznie większą intensywność zabudowy, gdyż średnia wynosi 0,22, a w tym przypadku będzie 0,6 oraz wskazano na wskaźnik powierzchni zabudowy, który w decyzji ustalono na 24%, gdy średni dla tego terenu wynosi 17,6%. Podkreślono, że z rozporządzenia wykonawczego wynika, że niezbędne jest ustalenie jednoznacznej geometrii dachu, a w tym przypadku wskazano kilka ich wersji. Podniesiono bezpodstawne rozszerzenie obszaru analizowanego ponad 50 m od granicy terenu tylko w jednym kierunku, dzięki czemu w obszarze analizowanym znalazły się budynki o podobnych parametrach.
W odwołaniu tym podniesiono także szereg zarzutów o szczegółowym charakterze związanych z brakiem szczegółowej lokalizacji jak również wynikających z tego konsekwencji w zakresie ewentualnych prac niwelacyjnych z uwagi na ukształtowanie terenu. Podniesiono także zarzut naruszenia unormowań prawnych w zakresie wyznaczenia wysokości projektowanych budynków.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a w dalszej kolejności przywołano treść przepisów prawa normujących problematykę objętą rozpoznawaną sprawą. Podkreślono związany charakter decyzji administracyjnej wydawanej w tego typu sprawach, albowiem spełnienie wymogów wynikających z treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje organowi wydać pozytywną decyzję dla wnioskodawcy.
Następnie organ odwoławczy przystąpił do analizy zagadnienia dobrego sąsiedztwa i doszedł do przekonania, że wskazana zasada nie jest naruszona, albowiem planowana do realizacji inwestycja wpisuje się w formę architektoniczną jak i w funkcję przestrzeni objętej analizą przestrzenną. Organ ten odniósł się do wyznaczonego przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego i podzielił przyjęte ustalenia. W jego ocenie obszar ten wyznaczony został prawidłowo i w jego zakresie znajduje się nieruchomość na której zlokalizowana jest zabudowa szeregowa. W dalszej części uzasadnienia odniesiono się do poszczególnych wymogów wynikających z postanowień § 4 - 8 rozporządzenia określające sposoby ustalenia cech urbanistyczno-architektonicznych dla nowej zabudowy i po przeprowadzeniu stosownej analizy uznano, że parametry te zostały w decyzji właściwie określone. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że przedmiotowa decyzja jest etapem wstępnym realizacji inwestycji i nie przesądza o wielu kwestiach, które będą rozstrzygane na etapie postępowania związanego z wydaniem pozwolenia na budowę.
Ponadto decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Mocą wskazanej decyzji inwestor uzyskuje jedynie informację, że projektowana przez niego inwestycja na wskazanej działce jest możliwa do realizacji, natomiast nie oznacza to, że uzyska on pozwolenie na budowę. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do problemu obniżenia wartości nieruchomości stron postępowania w następstwie realizacji tej inwestycji. Podkreślono związany charakter tej decyzji jak również wskazano, że podnoszony argument nie jest przesłanką warunkującą jej wydanie. W konkluzji rozstrzygnięcia podzielono stanowisko prezentowane przez organ pierwszej instancji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła strona, która zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez dowolne wyznaczenie obszaru analizowanego z pominięciem kryteriów obiektywnych i bezzasadne rozszerzenie tego obszaru w kierunku południowym co doprowadziło do uwzględnienia w tym obszarze działek oznaczonych nr 1,2,3,4 i przyjęcia, że obszar ten jest reprezentatywny. Naruszenie wskazanych przepisów doprowadziło także do wadliwego określenia funkcji zabudowy i przyjęcie, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa o odmiennym zagospodarowaniu terenu, co doprowadziło do odstąpienia od analizy wyżej wymienionej zabudowy. Naruszenie tych przepisów spowodowało naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz funkcji i cech nowej zabudowy.
W motywach skargi rozwinięto zarzuty stawiane kwestionowanej decyzji, a w szczególności akcentowano, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy szeregowej, a tym samym decyzja jest wadliwa, a skarga zasadna. Dodatkowo podniesiono, że organ odwoławczy nie odniósł się do kilku kwestii podniesionych w odwołaniu takich jak wskaźnik powierzchni zabudowy oraz sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, który jest tak ujęty, że pomija negatywne dla projektowanej inwestycji tereny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze nie podzielono ich trafności i zasadności.
W trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem uczestniczka postępowania złożyła szereg dokumentów, które w jej ocenie uzasadniały zasadność wniesionej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną.
Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie odnieść się do podstawowego zarzutu sformułowanego w skardze, a mianowicie naruszenia postanowień art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wadliwie wyznaczonym obszarze analizowanym, sprowadzające się do uwzględnienia w tym obszarze działek oznaczonych numerami porządkowymi, 1,2,3,4 i uznaniu, że obszar ten jest reprezentatywny. Analiza akt administracyjnych nie dała podstaw dla uwzględnienia podniesionego zarzutu. Wyznaczając obszar analizowany organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa. Podkreślić należy, że z uwagi na szerokość frontu działki, na której ma być realizowana inwestycja, obszar ten został wyznaczony w minimalnym dopuszczonym przepisami zakresie, a mianowicie 50 m. Równocześnie w polu widzenia należy mieć to, że przy tak wyznaczonym obszarze przechodził on przez część działki, na której zlokalizowane były budynki o zabudowie szeregowej.
W tego typu przypadku do obszaru analizowanego dołącza się całą działkę, a tym samym organy administracji w omawianym zakresie nie dopuściły się naruszenia postanowień art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na marginesie należy zauważyć, że nie jest trafny argument, iż uwzględnione budynki jednorodzinne postawione zostały bez stosownego pozwolenia na budowę. Dołączone do akt sprawy dokumenty, a w tym wyroki tutejszego Sadu potwierdziły coś odwrotnego od zamierzonego celu, a mianowicie to, że obiekty te postawione zostały zgodnie z przepisami prawa. Wskazane orzeczenia tutejszego Sądu odnoszą się do zmiany projektu budowlanego w związku z budową i nową lokalizacją garaży. Okoliczność ta przesądza o tym, że budowa tych budynków odbyła się w oparciu o stosowne pozwolenie, a to oznacza, że mogły one być brane pod uwagę przy dokonywanej analizie w ramach obszaru analizowanego.
Kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest to, że uczestniczka postępowania przedłożyła opinię dotyczącą występowania na tym terenie zagrożenia osuwiskami. Zauważyć należy, że w decyzji organu pierwszej instancji w pkt 2.7 lit. c wskazano, że planowana inwestycja zlokalizowana jest poza granicami terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, ustanawianych na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, na terenie dla którego ustalono warunki zabudowy, nie ustala się szczegółowych warunków ochrony. Odniesienie się organu pierwszej instancji do wskazanego zagadnienia w decyzji oznacza, że miał on je w polu widzenia, a tym samym dokonał analizy położenia przedmiotowej nieruchomości i usytuowania jej na stosownych mapach określających występowanie omawianego zagrożenia. Podkreślić należy, że przedłożona przez uczestniczę postępowania opinia sporządzona była dla innych celów i odnosiła się do działek sąsiednich z tą, która jest przedmiotem niniejszego postępowania.
Tylko tytułem uzupełnienia można zauważyć, że sporządzona została w 1996 r. i była dostępna uczestnice postępowania przez cały okres prowadzonego postępowania i na żadnym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego (przed organem pierwszej instancji czy też organem odwoławczym) nie była podnoszona kwestia wadliwości działań organu pierwszej instancji w tym zakresie. W konsekwencji brak jest podstaw dla uznania, że organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie nie miały tej okoliczności w polu widzenia i dopuściły się w tym zakresie naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Kolejnym zarzutem sformułowanym pod adresem kwestionowanej decyzji jest naruszenie zasad dobrego sąsiedztwa oraz funkcji i cech nowej zabudowy. Ten zarzut związany jest w bezpośredni sposób z przedstawionym już powyżej, a dotyczącym wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego. W ocenie skarżącego nie zbadano wszystkich konsekwencji związanych z lokalizacją wskazanej inwestycji, a przy tym podniesiono, że gdyby równomiernie rozszerzono obszar analizowany to okazałoby się, że w jego skład wchodzą tereny o niskiej intensywności zabudowy, które spowodowałyby inne przeliczniki związane z wymogami w zakresie powierzchni zabudowy. Tak sformułowany zarzut nie może zostać uwzględniony, albowiem pomija jedną rzecz, a mianowicie rozszerzenie obszaru analizowanego nastąpiło w odniesieniu do terenu działki, przez którą przebiegała linia wyznaczająca minimalny obszar analizowany i objęto tym obszarem całość tej działki, a zatem brak było podstaw dla rozszerzania obszaru analizowanego w innych kierunkach.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.