Uzasadnienie
Decyzją znak: [...] nr [...] z dnia 5 listopada 2019 r. Burmistrz C. (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 33 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o rozgraniczeniu działki oznaczonej numerem 1., położonej w B., obręb ewidencyjny L., stanowiącej własność J.W. (dalej: strona, skarżący) z działkami nr 2.- stanowiącą własność G.Z. oraz z działką nr 3. - stanowiącą własność Gminy B., między wskazanymi punktami granicznymi ([...]) informując, że przebieg granic opisany został w protokole granicznym oraz szkicu polowym w operacie pomiarowym złożonym w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miejskiego w B. W decyzji tej zawarto pouczenie "strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granic może żądać w terminie 14 dni od otrzymania niniejszej decyzji przekazania ww sprawy do Sądu Rejonowego w B. za pośrednictwem Burmistrza C.".
Pismem z dnia 6 grudnia 2019 r., nazwanym odwołanie i skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej (dalej: Kolegium, organ drugiej instancji) skarżący wniósł o uchylnie powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2020 r., nr SKO I 427/893/36/20 Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania, podkreślając, iż w kwestionowanej decyzji wskazano sposób jej zaskarżenia.
Pismem z dnia 31 sierpnia 2021 r. skarżący złożył do Kolegium wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionej powyżej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie rozgraniczenia. w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił, iż organ pierwszej instancji poświadczył w tej decyzji nieprawdę. Wyjaśnił, że jego zdaniem, nie można było od tej decyzji odwołać się do sądu cywilnego, albowiem nikt nie dokonał pomiarów ani nie wyznaczył punktów granicznych. Nie został też sporządzony i podpisany protokół rozbieżności. Z tego tytułu doszło do nieważności postępowania po myśli art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zawiadomieniem z dnia 2 listopada 2021 r. Kolegium poinformowało o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji w sprawie rozgraniczenia wskazanej nieruchomości należącej do skarżącego, a następnie decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. nr SKO I 427/3370/140/2021 odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 5 listopada 2019 r. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem w postępowaniu administracyjnym i dotyczy wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi wskazanymi w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, bo ta rozstrzygnięta została kwestionowaną decyzją.
Jedną z przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) i na tę przesłankę wskazuje w swoim piśmie skarżący. Kolegium podkreśliło, iż przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że wystąpić muszą łącznie trzy przesłanki, tj.: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja.
Na gruncie powyższego przepisu nie budzi wątpliwości, iż przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwe zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji.
W sytuacji powstania tzw. sporu granicznego istnieje konieczność przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości.
W niniejszej sprawie zaistniał spór co do przebiegu granic. Zasadność przeprowadzenia rozgraniczenia potwierdzają ustalenia ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji. Z analizy przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika bezspornie, że nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz bez jej podstawy (pkt 2). Nie można też uznać by decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i by wykonalność miała charakter trwały (pkt 5). Z treści decyzji wynika, że została skierowana prawidłowo do stron tego postępowania (pkt 4), a także brak jest podstaw do uznania, że wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą (pkt 7).
Kolegium dodało, że działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i różni się od postępowania zwykłego. W postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma procesowej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Nie wchodzi też w grę poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych.
W przedmiotowej sprawie w ocenie Kolegium nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 listopada 2019 r. w oparciu o przesłanki wynikające z przywołanego powyżej art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucił niezgodność z prawem i w związku z powyższym wniósł o jej uchylenie w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia 5 listopada 2019 r. nr [...]. Wniósł także o zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania.
W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na skutek jego wniosku z dnia 19 listopada 2018 r. Wskazał wydane w toku postępowania rozstrzygnięcia, w tym m.in. kwestionowaną decyzję nr [...] r. z dnia 5 listopada 2019 r., w której, jego zdaniem, organ poświadczył nieprawdę. Podniósł, że od decyzji tej "nie można było odwołać się do sądu cywilnego albowiem nikt nie dokonał pomiarów, nie wyznaczył punktów granicznych ani nie został sporządzony i podpisany protokół rozbieżności". Zdaniem skarżącego, z tego tytułu doszło do nieważności postępowania po myśli art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżący podkreślił, że Kolegium nie przeprowadziło w sprawie dowodu i nie przesłuchało w charakterze świadka z pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań wyznaczonego geodety. Należy zatem przyjąć, że Kolegium nie wiedziało, że nie doszło w sprawie do rozgraniczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, podkreślając, iż nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności wskazanej przez skarżącego decyzji z dnia 5 listopada 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022r. poz. 329), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.
Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotowe, kontrolowane postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Burmistrza C. z dnia 5 listopada 2019 r. o rozgraniczeniu działki nr 4. z działkami nr 2. i nr 3. położonymi w B. Dotyczyło zatem postępowania szczególnego - nadzwyczajnego, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie ostateczne rozstrzygnięcie. Katalog przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnych określa art. 156 § 1 tego Kodeksu. Oznacza to, że prowadzone przez organ wyższego stopnia, czy też inaczej mówiąc organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się jedynie do badania, czy akt administracyjny będący przedmiotem tego postępowania dotknięty jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w wymienionym art. 156 § 1 Kodeksu oraz, czy ewentualnie nie zachodzą w sprawie negatywne przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności zawarte w art. 156 § 2 tego Kodeksu.
W postępowaniu tym obowiązkiem organu administracji jest zatem rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego w granicach tego postępowania organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak może uczynić to w postępowaniu odwoławczym. Sądowa kontrola działania organu podejmowanego w tym szczególnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, jest również ograniczona do kwestii związanych z prawidłowością zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznych.
Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu zgodnie z przywołanymi regułami, należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując złożony w sprawie wniosek odniosło się do wskazanej jako podstawa żądania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy Kodeksu nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa. Nie budzi jednak wątpliwości fakt, iż nie każde naruszenie prawa jest rażące. W przypadku rażącego naruszenia prawa chodzi o naruszenie oczywiste, bezsporne. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego "można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność"- (zob: wyrok z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95).
Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono im (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50)."
W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. o rozgraniczeniu działki skarżącego z dwiema działkami należącymi do Gminy B. i G.Z.. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uznania zarzutów skargi za zasadne.
Jak wskazano powyżej, rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, bezsporne, czyli oczywista niezgodność treści rozstrzygnięcia z określonym przepisem. W niniejszej sprawie należy podzielić twierdzenie orzekającego organu, iż w sprawie zakończonej kwestionowaną przez skarżącego decyzją o rozgraniczeniu, o stwierdzenie nieważności której skarżący złożył wniosek, nie sposób stwierdzić rażącego naruszenia prawa. Procedurę prowadzenia rozgraniczania nieruchomości określa rozdział 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Postępowanie w tym zakresie przeprowadzają wójtowie, burmistrzowie czy prezydenci miast, a w niniejszym przypadku był to wskazany postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej z dnia 14 stycznia 2019r. Burmistrz C., a to wobec tego, iż rozgraniczenie dotyczyło również działki Gminy B.. W sprawie zgromadzono wymagany materiał dowodowy, w tym m.in. protokół weryfikacji zbioru danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pomiary sytuacyjne, protokół graniczny podpisany przez geodetę i właściciela działki nr 2. G.Z., ale bez podpisu skarżącego, mapy i wykaz współrzędnych oraz stare protokoły graniczne.
Na tej podstawie, zgodnie z art. 33 powołanej ustawy, organ wydał decyzję o rozgraniczeniu wskazanych działek. Zgodnie też z treścią ust. 3 tego przepisu pouczył strony postępowania, iż "strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi". Zasadnie zatem organ uznał, że w tak przeprowadzonym postępowaniu oraz w treści wydanej w jego wyniku decyzji nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa.
Dodatkowo organ ocenił kwestionowaną decyzję w świetle pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie stwierdzając ich naruszenia. Zasadnie stwierdziło Kolegium, że decyzja wydana została przez właściwy organ i skierowana została do stron postępowania, czyli właściwych podmiotów. Nie stwierdzono, by decyzja była niewykonalna, a także brak jest podstaw do uznania, że wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą.
Nie można zatem uznać za zasadne twierdzeń skarżącego, iż organ wydający przedmiotową decyzję rażąco naruszył przepisy prawa. Twierdzenia skarżącego, że o rażącym naruszeniu prawa stanowi brak przeprowadzenie pomiarów, wyznaczenia punktów granicznych czy brak sporządzenia i podpisania protokołu rozbieżności, to argumenty, które zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji skarżący winien zgłosić w toku postępowania przed sądem cywilnym. Także kwestia przewlekłości prowadzonego postępowania nie mogła stanowić o rażącym naruszeniu prawa na podstawie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Ostatecznie Sąd działając również z urzędu nie stwierdził, podobnie jak orzekający w sprawie organ, innych przesłanek z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności wskazanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach.
W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, iż Kolegium słusznie odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej decyzji. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja została poprzedzona właściwymi ustaleniami, opierała się na właściwej podstawie prawnej, a jej uzasadnienie odpowiada treści art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego brak jest podstaw do jej uchylenia.
Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.