Uzasadnienie
Decyzją znak: [...] z dnia 5 listopada 2019 r. Burmistrz C. (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 33 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o rozgraniczeniu działki oznaczonej numerem 1, położonej w B., obręb ewidencyjny L., stanowiącej własność J. W. (dalej: strona, skarżący) z działkami nr 2 - stanowiącą własność G. Z. oraz z działką nr 3 - stanowiącą własność Gminy B., między wskazanymi punktami granicznymi ([...]).
Postanowieniem znak [...] z dnia 5 listopada 2019 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 264 i art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia wymienionych powyżej działek na kwotę 1.350,00zł zobowiązując skarżącego do ich uiszczenia w całości, wyznaczając jednocześnie termin ich uiszczenia i wskazując rachunek bankowy.
Pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. skarżący wniósł na postanowienie w sprawie kosztów zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej (dalej: Kolegium, organ drugiej instancji). Postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r., nr [...] Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia tego zażalenia, podnosząc, iż termin jego złożenia upływał w dniu 2 grudnia 2019 r., podczas gdy skarżący nadał zażalenie listem poleconym w dniu 6 grudnia 2019 r.
Pismem z dnia 31 sierpnia 2021 r. skarżący złożył do Kolegium wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionego powyżej postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 5 listopada 2019 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, podnosząc, iż było ono niewykonalne w dniu wydania. Zarzucił, iż wobec złożenia w dniu 19 listopada 2018 r. wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, wskazany organ - Burmistrz C. wszczął postępowanie i wydał decyzję o rozgraniczeniu, poświadczając w niej nieprawdę. Wyjaśnił, że jego zdaniem, nie można było od tej decyzji odwołać się do sądu cywilnego, albowiem nikt nie dokonał pomiarów ani nie wyznaczył punktów granicznych. Nie został też sporządzony i podpisany protokół rozbieżności.
Brak czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym wywołał kolejną nieważność, tym razem postanowienia w przedmiocie ustalenia kosztów tego postępowania na poziomie 1.350 zł., a to na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego - "postanowienie było niewykonalne już w dniu wydania".
Zawiadomieniem z dnia 2 listopada 2021 r. Kolegium poinformowało o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia wskazanej nieruchomości należącej do skarżącego, a następnie postanowieniem z dnia 23 grudnia 2021 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 5 listopada 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego zatwierdzona została granica o tym samym przebiegu co przed jego wszczęciem.
Zatem wszczęcie postępowania nie leżało w interesie innych stron, dlatego koszty tego postępowania winien ponieść jego inicjator, czyli skarżący. Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym trybem w postępowaniu administracyjnym i dotyczy wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji lub postanowienia obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi wskazanymi w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu w niniejszym postępowaniu kwestionowane postanowienie nie zostało dotknięte żadną z wymienionych w tym przepisie wad.
W przedmiotowej sprawie nie podlega wątpliwości fakt, że postępowanie o rozgraniczenie działki stanowiącej własność skarżącego z dwiema innymi działkami należącymi do G. Z. i Gminy B. zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Po przeprowadzeniu czynności przez upoważnionego geodetę organ pierwszej instancji orzekł w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości skarżącego na wskazanym odcinku z wymienionymi działkami, potwierdzając dotychczasowy przebieg granicy. Z kolei przedmiotowym postanowieniem organ ustalił koszty tego postępowania rozgraniczeniowego. Wskazał, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stronę obciążają te koszty postępowania, które m.in. zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Na postanowienie w sprawie kosztów stronie służy zażalenie.
Dalej organ odwołując się do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że choć "w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony, będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która zażądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego", to jednak nie oznacza to, że w każdym przypadku organ prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe musi jego kosztami obciążać wszystkie strony biorące w nim udział. W ocenie Kolegium w niniejszym postępowaniu organ rozstrzygając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego nie naruszył prawa. Z przedłożonego materiału dowodowego nie wynika, aby poza wnioskodawcą jakiś z uczestników przedmiotowego postępowania pozostawał w sporze co do przebiegu granic pomiędzy jego nieruchomością a nieruchomościami sąsiednimi.
Wobec powyższego to wnioskodawca winien ponieść koszty tego postępowania. Przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w efekcie którego zatwierdzona została granica o tym samym przebiegu co przed jego wszczęciem nie leżało w interesie prawnym pozostałych jego uczestników.
W konsekwencji, zdaniem Kolegium, nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia w oparciu o przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący, w piśmie z dnia 20 stycznia 2022 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucił niezgodność z prawem i w związku z powyższym wniósł o jego uchylenie w całości oraz uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 5 listopada 2019 r. nr [...] o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wniósł także o zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania.
W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na skutek jego wniosku z dnia 19 listopada 2018 r. Wskazał wydane w toku postępowania rozstrzygnięcia, w tym m.in. decyzję nr [...] r. z dnia 5 listopada 2019 r., w której, jego zdaniem, organ poświadczył nieprawdę oraz postanowienie w sprawie kosztów tego postępowania. Wyjaśnił, że brak przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego spowodował kolejną nieważność, tym razem postanowienia z dnia 5 listopada 2019 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania, na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżący podkreślił, że Kolegium nie przeprowadziło w sprawie postępowania dowodowego i nie przesłuchało wyznaczonego geodety w charakterze świadka z pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Niezależnie od wszystkiego stwierdził, że koszty postępowania zawsze ponosi strona, która naruszyła prawo, dlatego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie Burmistrza od samego początku dotknięte było wadą prawną, gdyż powinno obciążać sąsiada - G. Z. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, podkreślając, iż nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności wskazanego przez skarżącego postanowienia z dnia 5 listopada 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022r. poz. 329), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.
Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Przedmiotowe, kontrolowane postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza C. z dnia 5 listopada 2019 r. ustalającego koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia działki nr 1 z działkami nr 2 i nr 3. położonymi w B. Dotyczyło zatem postępowania szczególnego - nadzwyczajnego, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadzie trwałości decyzji (postanowień) administracyjnych, można wzruszyć takie ostateczne rozstrzygnięcie. Katalog przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięć administracyjnych określa art. 156 § 1 tego Kodeksu. Oznacza to, że prowadzone przez organ wyższego stopnia, czy też inaczej mówiąc organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia sprowadza się jedynie do badania, czy akt administracyjny będący przedmiotem tego postępowania dotknięty jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w wymienionym art. 156 § 1 Kodeksu oraz, czy ewentualnie nie zachodzą w sprawie negatywne przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności zawarte w art. 156 § 2 tego Kodeksu.
W postępowaniu tym obowiązkiem organu administracji jest zatem rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W granicach tego postępowania organ nie jest zatem władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak może uczynić to w postępowaniu odwoławczym. Sądowa kontrola działania organu podejmowanego w tym szczególnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności orzeczenia, jest również ograniczona do kwestii związanych z prawidłowością zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia rozstrzygnięć ostatecznych.
Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu zgodnie z przywołanymi regułami, należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując złożony w sprawie wniosek przywołało przepis art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując na przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia. Kolegium nie stwierdziło by któraś z przywołanych przesłanek zaistniała w odniesieniu do przedmiotowego postanowienia. W skardze skarżący przywołał przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku pierwszej przesłanki, stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszym przypadku podstawą wydania kwestionowanego postanowienia były przywołane w podstawie prawnej postanowienia przepisy art. 262 i art. 264 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie może być więc mowy o wydaniu postanowienia bez podstawy prawnej. Przepisy Kodeksu nie definiują natomiast pojęcia rażącego naruszenia prawa. Nie budzi jednak wątpliwości fakt, iż nie każde naruszenie prawa jest rażące. W przypadku rażącego naruszenia prawa chodzi o naruszenie oczywiste, bezsporne. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego "można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność"- (zob: wyrok z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50)." Takiego naruszenia prawa nie można przypisać kwestionowanemu postanowieniu w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
W odniesieniu do przesłanki wskazanej przez skarżącego z art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego - tzn. by postanowienie to było w dniu jego wydania niewykonalne i niewykonalność ta miała charakter trwały, to w ocenie Sądu nie można kwestionowanemu postanowieniu przypisać tej wady. W orzecznictwie przyjmuje się, że o niewykonalności decyzji (postanowienia) przesądzają okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie. W grę wchodzi zarówno niewykonalność faktyczna, jak i prawna, czyli gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji (postanowienia) oraz gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z postanowienia. Takich przeszkód nie ma w przypadku kwestionowanego postanowienia.
W świetle powyższego Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza C. w przedmiocie ustalenia kosztów rozgraniczenia działki skarżącego z dwiema działkami należącymi do Gminy B. i G. Z. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uznania zarzutów skargi za zasadne.
Dodatkowo organ ocenił kwestionowane postanowienie w świetle pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie stwierdzając ich naruszenia.
Nie można zatem uznać za zasadne twierdzeń skarżącego, iż organ wydający przedmiotowe postanowienie rażąco naruszył przepisy prawa, czy wydał postanowienie niewykonalne w chwili jego wydania.
Ostatecznie Sąd działając również z urzędu nie stwierdził, podobnie jak orzekający w sprawie organ, innych przesłanek z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności wskazanego postanowienia organu pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, iż Kolegium słusznie odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionego powyżej postanowienia. Wbrew zarzutom skargi zaskarżone postanowienie wydane zostało po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym, zakończonym decyzją rozgraniczeniową a wobec powyższego należało orzec o kosztach tego postępowania, co organ uczynił w kwestionowanym postępowaniu. O ile w toku postępowania zażaleniowego można było oceniać jego zasadność, o tyle kwestie te nie mogły być rozważone w toku postępowania nieważnościowego, które ograniczone zostało jedynie do badania, czy kwestionowany akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie organu nadzoru zostało poprzedzone właściwymi ustaleniami, a jego uzasadnienie odpowiada treści art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego brak jest podstaw do jego uchylenia.
Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.