Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 1056/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny – po rozpoznaniu skargi E. S. – uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Obiektem budowlanym, którego dotyczył nakaz rozbiórki był utwardzony plac postojowy na dwa samochody osobowe na działce nr [...] położonej przy ul. [...], będącej własnością Gminy Miejskiej Z. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 49b i 52 ustawy – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W związku z tym Sąd wskazał na konieczność – w postępowaniu ponownym – ustalenia i prawidłowego oznaczenia osoby lub osób odpowiedzialnych za dopuszczenie się samowoli budowlanej, które następnie mogą być zobowiązane do przedłożenia stosownej dokumentacji bądź przeprowadzenia rozbiórki.
Sąd także stwierdził naruszenie art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego przez określenie w kontrolowanej decyzji w przedmiocie rozbiórki terminu jej wykonania, jak również nałożenia obowiązku przywrócenia parceli do właściwej funkcji – terenu zielonego. Nadto w uzasadnieniu podniesiono, iż z akt administracyjnych nie wynika czy przed nałożeniem obowiązku przedłożenia wskazanej w art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane dokumentacji, organ pierwszej instancji zbadał istnienie określonych w przepisie tym przesłanek (treść postanowienia z dnia [...] r. wskazuje bowiem jednoznacznie, iż ciężar oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przerzucono na inwestorkę).
Sąd natomiast nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., a także zarzutu, iż w sprawie winno znaleźć zastosowanie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05. Nie podzielił Sąd także stanowiska skarżącej, że pismo z dnia [...] r. stanowiło zgłoszenie robót objętych decyzją oraz, iż do wybudowanych miejsc postojowych należy odnieść jedynie przepisy techniczne obowiązujące w okresie budowy.
W postępowaniu ponownym organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny w dniu [...] r. działki nr [...] ustalając jej utwardzenie kostką brukową betonową na powierzchni [...] m x [...] m, które to utwardzenie tworzy miejsca parkingowe, wykonanie tych miejsc parkingowych w roku [...] przez E. S. i J. S. (oświadczenia z [...] r.), brak zgłoszenia przedmiotowych robót, a także uzyskał informację w przedmiocie obowiązywania dla spornej działki planu zagospodarowania przestrzennego (Pismo Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r.). Następnie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na E. S. i J. S. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego z tym, że określił w pkt 4 postanowienia, iż w przypadku nie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego inwestorzy zobowiązani są do złożenia "ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W pouczeniu poinformowano, iż konsekwencją niewykonania nałożonych obowiązków w terminie będzie orzeczenie rozbiórki wykonanego obiektu na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego.
Poza sporem pozostaje niewykonanie nałożonych powyższym postanowieniem obowiązków przez inwestorów. W związku z tym organ pierwszej instancji w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał inwestorom E. S. i J. S. rozbiórkę przedmiotowego placu postojowego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że plac postojowy został wykonany na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. bez uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. W dniu realizacji – rok [...] – powyższa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, ale aktualnie – w następstwie nowelizacji Prawa budowlanego – wymaga zgłoszenia, którego skarżący nie dokonali.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji E. S. i J. S. domagali się jej uchylenia w całości oraz umorzenia postępowania. Odwołanie to zostało uzupełnione pismem odwołujących się, które wpłynęło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. Skarżący zarzucili:
- - niewskazanie w uzasadnieniu organu pierwszej instancji podstaw ustalenia inwestorów spornego placu postojowego,
- - brak zbadania przez organ pierwszej instancji zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- - nieprawidłowość zobowiązania przez organ w postanowieniu z dnia [...] r. inwestorów do złożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "i to jeszcze ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania", co oznacza naruszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06,
- - zakończenia postępowania w sprawie miejsc parkingowych [...] r., kiedy to miała miejsce rozprawa administracyjna, na której uczestnicy wyrazili chęć zawarcia ugody w celu umorzenia postępowania w sprawie okien w budynku przy ul. [...] oraz parkingu zlokalizowanego przy przedmiotowym budynku: w związku z tym decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.,
- - oparcia decyzji na przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, które wobec wejścia w życie w dniu 11 lipca 2003 r. nie obowiązywała w dacie realizacji spornych robót,
- - nieuwzględnienie przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie budowy,
- - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. (przez lakoniczność decyzji).
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił zastrzeżeń skarżących i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Rozstrzygnięcie powyższe oraz uzasadnienie decyzji świadczą o podzieleniu w całości stanowiska organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołujących organ uznał je za nieuzasadnione. Niespornym bowiem było już w trakcie orzekania w sprawie II SA/Gl 1056/06, że inwestorką robót była E. S., natomiast organ orzekając ponownie (po wyroku) ustalił w oparciu o oświadczenie z dnia [...] r. J. S., że ten ostatni był współinwestorem tychże robót. W wyroku z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 1056/06 stwierdzono także, że pismo E. S. z dnia [...] r. nie stanowiło zgłoszenia, a także iż art. 49 ust.1 Prawa budowlanego, dotyczący obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, istniejących dłużej niż 5 lat oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. P27/05 odnieść można jedynie do inwestycji, których budowa została zakończona co najmniej 5 lat przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy – Prawo budowlane (tj. dniem 10 lipca 2003 r.).
Nadto organ odwoławczy podał, że orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji) jest prawidłowe i zostało zaakceptowane w wyroku sygn. akt II SA/Gl 1056/06. Sprawa nie zakończyła się także wbrew twierdzeniom odwołujących się [...] r. (brak decyzji), a ewentualne zachowanie lub nie wymagań warunków technicznych nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji ustalił też w oparciu o informacje z dnia [...] r., że dla terenu na którym znajduje się sporny obiekt brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a w celu bezspornego ustalenia tej okoliczności zobowiązał inwestorów postanowieniem do złożenia decyzji o warunkach zabudowy, które wydaje się w sytuacji braku planu oraz wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za niezasadny – ze wskazanych w decyzji przyczyn – uznano zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a, a w świetle akt sprawy zarzut naruszenia art. 107 § 3 i art. 77 § 3 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący (inwestorzy) E. S. i J. S. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi w istocie powtórzyli swoją argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu. Zdaniem skarżących w sprawie doszło do zmiany stanu faktyczno-prawnego, co skutkuje przyjęciem, iż pismo z dnia [...]r. do Prezydenta Miasta było zgłoszeniem robót budowlanych. Nadto, zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] r. zacytował art. 49b ust. 2 niezgodnie z jego ówczesnym brzmieniem, pomijając, że decyzja o warunkach zabudowy winna być ostateczna w dniu wszczęcia postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w decyzji ostatecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżoną decyzją orzeczono na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) o rozbiórce placu postojowego dla samochodów osobowych na działce nr [...] przy ul. [...] w Z., a nakaz ten skierowano do inwestorów: E. S. i J. S. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji organ ustalił, że plac postojowy, powstały po utwardzeniu nawierzchni gruntu kostką brukową został zrealizowany przez inwestorów w [...] r. Fakt ten nie jest kwestionowany przez skarżących, w tym skarżącego J. S., który w oświadczeniu z dnia [...] r. przyznał, że był współinwestorem przedmiotowych robót. W dacie realizacji tych robót wymagały one pozwolenia na budowę, jednakże po nowelizacji ustawy – Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r, Nr 80, poz. 718) roboty takie wymagały jedynie zgłoszenia. Roboty zostały wykonane bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia, a inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...] r. Organ uznał, że pismo skarżącej E. S. z dnia [...] r. dotyczące "uzgodnienia planu zagospodarowania terenu pod budowę nawierzchni dwóch miejsc postojowych" nie stanowiło zgłoszenia, do wykonanych robót nie znajduje zastosowania art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzemieniu obowiązującym do zmiany tego prawa ustawą z dnia 27 marca 2003 r., co wynika z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 i w tym zakresie powołał się na stanowisko WSA w Gliwicach zawarte w wyroku sygn. akt II SA/Gl 1056/06.
Powyższe stanowisko organów orzekających Sąd w całości akceptuje. Znajduje ono podstawę w materiale dowodowym zgromadzonym przez te organy, jak i w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gl 1056/06.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Związanie to odpada w sytuacji gdy po wyroku, o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie ulega zmianie stan prawny lub faktyczny, co w sprawie nie miało miejsca. Oznacza to dla obecnie rozpoznawanej sprawy, że zarówno organy orzekające, jak i skład aktualnie orzekający związany jest oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 1056/06. Z tego wyroku wbrew zarzutom skargi, które w związku z tym nie mogą być ponownie oceniane, wynika iż w sprawie nie ma zastosowania orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, a w związku z tym art. 49 Prawa budowlanego (w brzmieniu przed zmianą tego prawa w 2003 r.); pismo z dnia [...] r. nie było zgłoszeniem przedmiotowych robót.
Nadto z wyroku tego wynika, także że w przedmiotowej sprawie zastosowanie przepisów obowiązującego Prawa budowlanego dotyczącego legalizacji obiektów wymagających zgłaszania było zasadne. Zastosowanie tych przepisów nie zostało bowiem przez Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Gl 1056/06 zakwestionowane. Nadto należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że realizacja spornej inwestycji w roku [...], a także [...] wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw rozszerzyła katalog obiektów niewymagających pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (architektoniczno-budowlanemu). Katalog ten objął między innymi budowę miejsc postojowych do 10 stanowisk włącznie. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając kolejną nowelizację Prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. 04.
93. 888), która stanowi w art. 2 ust. 1, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (31 maja 2004 r.) stosuje się przepisy tej ustawy, należy uznać za zgodne z prawem orzekanie w sprawie w oparciu o art. 49b aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego.
Nie jest też prawdą, że obecna decyzja jest kolejną decyzją w tej samej sprawie, która w istocie zakończyła się w dniu [...] r. W dniu tym miała miejsce jedynie rozprawa administracyjna, ale ani na niej ani później nie została wydana decyzja w przedmiocie spornych miejsc parkingowych. Orzeczenie rozbiórki w niniejszej sprawie było następstwem niewykonania przez skarżących postanowienia z dnia [...] r. Wydanie tego postanowienia zostało przez organ pierwszej instancji poprzedzone ustaleniem co do zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a sam nałożony obowiązek odpowiada art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowieniem tym organ pierwszej instancji zobowiązał skarżących między innymi do złożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i to mimo tego, że obowiązujący w dniu wydania tego postanowienia art. 49b ust. 1 przewidywał by była to ostateczna decyzja w dniu wszczęcia postępowania.
Zdaniem Sądu organ zobowiązując skarżących do złożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i nie wskazując, iż termin uzyskania przez tą decyzję przymiotu ostateczności miałby nastąpić na dzień wszczęcia postępowania dokonał prokonstucyjnej wykładni art. 49b ust. 2, w tym zgodnej z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06 (dotyczyło art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1).
Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że nałożenie na skarżących obowiązku złożenia decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, a nie ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania było dla nich korzystne. Jedynie dla porządku należy podać, że Trybunał Konstytucyjny dopiero wyrokiem z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt P 46/08, stwierdził niekonstytucyjność art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania".
Podsumowując Sąd stwierdza, że postanowienie z dnia [...] r. odpowiada prawu, a ponieważ jest bezsporne, że skarżący go w wyznaczonym terminie nie wykonali, organ był zobowiązany do orzeczenia rozbiórki (art. 49b ust. 3 w zw. z art. 49b ust. 1). Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 77 § 3 k.p.a. Odnośnie pierwszego z tych zarzutów należy stwierdzić, że skarżący prawidłowo byli informowani o przebiegu postępowania, mogli wnosić pisma i wnioski, zostały im doręczone postanowienia z dnia [...] r., a także decyzje w sprawie, a skarżący w terminie skierowali w stosunku do tych decyzji środki zaskarżenia. W związku z drugim zarzutem to jego nieuwzględnienie jest następstwem oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także decyzji obu organów, którym zarzutu lakoniczności nie można postawić. Uzasadnienia decyzji wskazują bowiem fakty uznane za udowodnione, dowody na których organ się oparł, kwalifikację prawną ustalonego stanu faktycznego, a także wyjaśniają powody rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.