Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego B. K. w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem A. D. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
B. K. (dalej: strona, skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. Z. w dniu [...] r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem A. D., który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności ze znacznym stopniem z dnia [...] r. wydanym na czas nieokreślony. Strona otrzymuje emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 687,21 zł miesięcznie.
Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na następujące ustalenia. Wskazano, że strona mieszka wraz z mężem i bratem A. D. Brat jest osobą samotną – kawalerem, jego rodzice nie żyją, posiada dwoje rodzeństwa – brata M. D., który przebywa w Zakładzie Karnym oraz siostrę B. K. Legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. nr [...] z dnia [...] r. na czas nieokreślony. Ze względu na niepełnosprawność wymaga opieki osób trzecich. Skarżąca sprawuje opiekę stałą nad bratem. Opieka polega na realizacji recept, podawaniu leków, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, dbaniu o wygląd i higienę, załatwianiu spraw urzędowych, robieniu zakupów. Ze względu jednak na jednak na postanowienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego posiadanie prawa do emerytury wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ wydał decyzję odmowną.
Równocześnie organ powołał się na treść art. 17 ust 1 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później nie do ukończenia 25 roku życia. Wskazano, że orzeczenie o niepełnosprawności A. D. wskazuje, że niepełnosprawność istnieje od października 2020 r., zatem gdy miał on ukończone 59 lat.
Od powyższej decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie, żądając przyznania jej wyrównania emerytury do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego rodzicom opiekującym się niepełnosprawnym bratem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium) utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że strona ma ustalone prawo do emerytury, co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnośnie argumentacji organu I instancji dotyczącej momentu powstania niepełnosprawności, Kolegium wskazało, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż określono w przepisie art. 17 ust 1 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji. W skardze strona ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.). Skarżąca wnioskowała o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem. Jak wynika z akt sprawy skarżąca otrzymuje emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 687,21 zł miesięcznie, co zdaniem organów orzekających w sprawie stanowiło przeszkodę do realizacji jej wniosku.
W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
W niniejszej sprawie organy przede wszystkim ustaliły, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z ZUS. Nie poczyniły tu jednak żadnych bardziej dogłębnych ustaleń i rozważań. Świadczenie to jest znacznie niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoby znajdujące się w podobnej sytuacji są zatem różnicowane bez żadnych racjonalnych powodów.
Nie można też stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.
Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Wyżej opisana specyficzna sytuacja skarżącej uzasadnia takie podejście. Znalazło on poparcie również w wyrokach NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19 i z 8 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 2392/19 (zob. podane tam orzecznictwo).
Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury, w wysokości niższej niż to świadczenie. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy tym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów.
Wszystkie te uchybienia przepisom prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Po dokonaniu pełnych ustaleń faktycznych należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Organy wezmą pod uwagę, że skoro skarżąca ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawnym, dorosłym mężczyzną (jej wiek i zdrowie nie uniemożliwiają jej tego), to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia.
W jej wieku wiele osób jeszcze pracuje. Skarżąca nie może jednak tego uczynić z powodu trudnej sytuacji domowej. W tym kontekście należy ocenić możliwość zawieszenia emerytury przez skarżącą i przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Na marginesie należy odnieść się do interpretacji art. 17 ust 1b, na który powołał się organ I instancji. A z którym nie zgodziło się Kolegium.
Ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą również podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.
Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. m.in. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. I OSK 1079/17, z dnia 11 lipca 2017r., sygn. I OSK 1600/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2018r., sygn. III SA/Gd 413/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 czerwca 2018r., sygn. II SA/Go 274/18). Z wyroku wydanego w sprawie sygn. akt K 38/13 wynika zatem, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą.
W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) w sprawie opłat za czynności radców prawnych