Uzasadnienie
Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej - k.p.a.), art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił M.S. (dalej "Skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad I.W.
W uzasadnieniu wskazano, że strona nie spełnia przesłanek ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Fakt, iż strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2019 r., poz. 303 ze zm.; art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.) stanowi negatywną przesłankę do przyznania uprawnień do wnioskowanego świadczenia. Ponadto z przedłożonych dokumentów wynika, że I.W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 2010 r., gdzie nie podano daty jej powstania. Strona w 2013 r. złożyła oświadczenie, że nie jest w stanie dostarczyć dokumentu stwierdzającego dokładną datę powstania niepełnosprawności i do dnia dzisiejszego taki dokument nie został przedłożony.
Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji i wniosła o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała na swą trudną sytuację materialną i rodzinną. Nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104). Ubiegając się o powyższe świadczenie pielęgnacyjne zostało złożone oświadczenie, w którym została zaznaczona rezygnacja z zasiłku dla opiekuna w chwili otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołująca się nie może pozostać bez środków do życia w trakcie toczącej się sprawy. Jest to spowodowane niskimi dochodami męża. Nie może też podjąć żadnego zatrudnienia. Odnośnie powstania daty niepełnosprawności I.W. można przyjąć grudzień 2009 r. W tym czasie doszło do wieloodłamowego złamania lewej kości biodrowej, które spowodowało bardzo duże ograniczenie ruchowe występujące do dnia dzisiejszego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w części podziela stanowisko przedstawione przez organ I instancji. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca prawo do zasiłku dla opiekuna, nie jest możliwe przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Z uwagi na powyższe Kolegium nie zgadza się z twierdzeniem organu I instancji, iż opisany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić podstawy prawnej do przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych.
Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję SKO i wniosła o uchylenie decyzji w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organom obu instancji oraz przeanalizowanie stanu chorej i opieki nad nią. Zarzuciła m. in.:
- - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia okoliczności podniesionych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13;
- - niezastosowanie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., przez nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r.
- - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a, art. 8 k.p.a, art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a, art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, że sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna przez skarżącą skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Strona w uzasadnieniu powtórzyła swą poprzednią argumentację.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.).
W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych negatywną przesłankę 17 ust. 5 u.ś.r. należy rozpatrywać w świetle ogólnej zasady wyrażonej w art. 27 ust. 5 tego aktu. W konsekwencji zasadne jest twierdzenie, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.
Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, których istotą jest rekompensata opiekunowi utraty dochodów w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis ten należy interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalna jednoczesna wypłata dwóch lub więcej opisanych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać.
Tryb takiego postępowania został wskazany przez tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 19 września 2019 r., sygn. II SA/Gl 639/19, który obecny skład podziela. Zatem, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Nie zachodzi tu jednak konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
Nie może być też pozbawiona tego świadczenia w czasie procedury, kiedy stara się o świadczenie pielęgnacyjne, a ta w skrajnych przypadkach może być długotrwała (licząc czas potrzebny na rozpatrzenie ewentualnego środka odwoławczego i skargi do sądu).
Jest więc w pełni zrozumiałe, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Organy powinny tak załatwić sprawę, aby zagwarantować skarżącej wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego wsparcia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.