Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] 2006 r. M. M. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. o tym, że Spółka Wodociągowa [...] na terenie działek A, B, C, D, E, F, G oraz H wykonuje prace polegające na sytuowaniu instalacji wodociągowej, kopaniu studni, betonowaniu kręgów i budowie zbiornika głównego wraz z ogrodzeniem. M. M. zwrócił się z wnioskiem o sprawdzenie czy opisane wyżej prace, wykonywane po części na terenie stanowiącym jego własność, są zgodne z planem i czy wykonawca uzyskał przewidziane prawem pozwolenia.
W ramach prowadzonego postępowania, o którego wszczęciu organ I instancji powiadomił strony, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. przeprowadził oględziny terenu, w ramach których stwierdził, iż istotnie na działce F istnieje ujęcie wody wykonane z czterech kręgów betonowych, z których jeden krąg nadłożono. Wykonano także nową pokrywę i obetonowano krąg z zewnątrz. Żadnych prac nie stwierdzono natomiast na działce nr I. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], sprostowaną następnie z powodu omyłki pisarskiej w oznaczeniu działki postanowieniem z dnia [...]r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych przy wodociągu i studzienkach na działkach nr G i F w J. uznając, iż brak jest podstaw merytorycznych do orzekania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż roboty dokonane na przełomie [...] i [...] 2006 r. na działce F należy uznać za remont istniejących urządzeń.
Remont ten wymagał wcześniejszego zgłoszenia w organie architektoniczno – budowlanym czego inwestor nie dokonał, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. Samowola ta ma jednak charakter jedynie formalny albowiem studzienka została doprowadzona do stanu zgodnego z warunkami technicznymi. Tym samym nie zachodzą okoliczności określone w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).
Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyli B. i M. M.. W odwołaniu podkreślili, że budowę wykonano bez ich zgody, zarzucili też, iż nieprawdą jest, że na działce I (w istocie, jak wynika z dołączonego do akt sprawy aktu notarialnego oraz mapy, chodziło o działkę G) nie wykonano żadnych prac.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...], sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł, iż umarza się postępowanie w sprawie nałożenia na Spółkę Wodociągową [...] (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem oraz w sprawie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu oprócz przedstawienia faktycznego i prawnego stanu sprawy organ II instancji wskazał, że roboty realizowano bez zgłoszenia, a w konsekwencji nie zachodzi przypadek umorzenia postępowania cyt. "ogólnie co do robót".
Pismem z dnia [...] 2007 r. B. i M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o uchylenie jej w całości, a także wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze podnieśli, iż zaskarżone decyzje naruszają ustawę Prawo budowlane poprzez nie zastosowanie w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 cytowanej ustawy. Orzekającym w sprawie organom zarzucili także niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, choć w głównej mierze z przyczyn wziętych przez Sąd pod rozwagę z urzędu, innych niż podniesione w skardze. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja narusza bowiem art. 107 § 1 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.). W pierwszej kolejności należy w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. koniecznym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej winno być podjęte przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej rozstrzygnięcie zwane osnową. Bez elementu tego decyzja administracyjna nie może istnieć albowiem to właśnie on wskazuje w jaki sposób organ rozpoznał sprawę administracyjną co do istoty bądź w jaki inny sposób zakończył prowadzone przez siebie postępowanie (np. w drodze jego umorzenia).
Z tego względu rozstrzygnięcie musi być zawsze zredagowane w sposób jasny i precyzyjny, a jego sens musi być jednoznaczny, nie dopuszczając niedomówień i różnych możliwości interpretacyjnych – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 1996 r., SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wymogów tych nie spełnia. W myśl osnowy decyzji organ II instancji uchylił bowiem decyzję pierwszoinstancyjną umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone cyt. "w sprawie wykonania robót budowlanych przy wodociągu i studzienkach stanowiących ujęcie wody pitnej" i orzekł również o umorzeniu postępowania jednak jedynie w sprawie cyt. "nałożenia obowiązku na Spółkę Wodociągową [...] (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego) co do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem oraz w sprawie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie".
Formuła, którą posłużył się organ II instancji powoduje daleko idącą niejasność zarówno z uwagi na jej stylistykę jak też fakt, iż uchylając decyzję pierwszoinstancyjną umarzającą prowadzone postępowanie administracyjne organ II instancji również umorzył postępowanie jednak po części w innej sprawie niż ta, do której odniósł się w swej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. oraz ta, której zakres określony został w powiadomieniu stron o wszczęciu postępowania. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika bowiem, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. pismem z dnia [...] 2006 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie cyt. "budowy wodociągu i ujęcia wodnego", a nie w węższych zakresach wskazanych przez organ drugoinstancyjny. Do formuły podjętego przez siebie rozstrzygnięcia organ II instancji odniósł się jedynie w ostatnim, notabene również niejasnym, passusie uzasadnienia.
Można z niego wysnuć wniosek, iż zdaniem organu umorzył on postępowanie w węższym zakresie niż całość sprawy administracyjnej uznając, iż z uwagi na mającą miejsce samowolę całość sprawy nie powinna zostać umorzona. Zdaniem Sądu wyrażony w osnowie sposób załatwienia sprawy przez organ II instancji nie spełnia zatem wymogu jasności i precyzji, właściwe odczytanie istoty zawartego w decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia nie może bowiem wymagać domysłów i konieczności interpretacji użytych w nim sformułowań.
Wskazać nadto należy, iż wykładnia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż dopuszczalnym zdaje się być nie tylko uchylenie przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie całości prowadzonego przez organ ten postępowania lecz także uchylenie decyzji I instancji jedynie w części i tylko w tym zakresie umorzenie postępowania, w pozostałej części utrzymując w mocy podjęte przez organ pierwszoinstancyjny rozstrzygnięcie – por. np..A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2006, s. 804. Niewątpliwie niedopuszczalnym jest natomiast uchylenie przez organ II instancji przedłożonej mu do rozpoznania w ramach postępowania odwoławczego decyzji pierwszoinstancyjnej w całości a następnie orzeczenie o umorzeniu jedynie części prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Orzeczenie takie powoduje bowiem, iż organ II instancji rozstrzyga jedynie o załatwieniu sprawy w ograniczonym zakresie, nie odnosząc się w ogóle do pozostałej części prowadzonego przez organ I instancji postępowania i pozostawiając ją, wskutek uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, nie zakończoną.
W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zaskarżoną decyzję uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn koniecznym stało się zatem wyeliminowanie decyzji tej z obrotu prawnego albowiem zarówno samo rozstrzygnięcie jak też sposób jego redakcji uczyniły niemożliwym merytoryczną jego kontrolę. W ramach ponownego postępowania organ II instancji winien jeszcze raz wszechstronnie rozważyć okoliczności sprawy, w tym podniesione w odwołaniu argumenty skarżących i wydać decyzję o jednoznacznej treści, należycie wyjaśniając w uzasadnieniu podjęte rozstrzygnięcie.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na wniosek skarżących zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a.