Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...]r., działająca przez pełnomocnika M. J., zwróciła się do Urzędu Miejskiego w C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [1] położonej w Z. przy ulicy [...]
Ponowieniem z dnia [...]r., wydanym na wniosek Burmistrza C. Starosta B., przywołując w podstawie prawnej art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz 717 ze zm.) oraz art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz.U z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), postanowił nie uzgodnić w zakresie ochrony gruntów rolnych warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż planowana inwestycja przewidziana jest na działce Nr [1] o powierzchni 0,2830 ha, stanowiącej grunty rolne – użytki rolne klasy IIIb. Wyjaśnił, że przedmiotowa działka wchodzi w skład zwartego kompleksu gruntów rolnych o powierzchni powyżej 0,5 ha, które nie posiadają zgody na zmianę przeznaczenia i nie przylegają do gruntów taką zgodą objętych. Planowana inwestycja ingeruje więc w otwartą przestrzeń rolniczą i koliduje z ochroną gruntów rolnych, której zasady regulują przepisy wymienionej powyżej ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Niezadowolona z rozstrzygnięcia zainteresowana, nadal działając przez pełnomocnika, wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Pełnomocnik wyjaśnił, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej już zabudowy, na działce nr [2] został bowiem w [...] r. wybudowany nowy budynek mieszkalny. Obie działki dziali tylko niewielki zagajnik. Dodał, że usytuowanie wnioskowanej do zabudowy działki nie sprzyja właściwemu zagospodarowaniu jako obszar rolny, a bezpośrednio sąsiadujące działki nr [3] i [4] – to także obecnie pastwisko z budynkiem mieszkalnym i gospodarczym.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Z przepisu art. 5 tej ustawy, że organem właściwym w sprawie jest starosta. Kolegium dodało, że przedmiotowe uzgodnienie, w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi zajęcie stanowiska przez inny organ w toku procedury ustalania warunków zabudowy i ma charakter wiążący dla organu prowadzącego sprawę. Dokonując analizy zakwestionowanego postanowienia, Kolegium stwierdziło, że rozpatrujący sprawę Starosta [...]dokonał właściwej oceny przedmiotowego problemu.
Wprawdzie uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, to jednak przeznaczenie takie koliduje z ochroną gruntów rolnych. Przedmiotowa nieruchomość koliduje bowiem z ochroną gruntów rolnych, ingerując w otwartą przestrzeń rolniczą. Z dołączonych do akt sprawy map i wypisów z ewidencji wynika, iż przedmiotowa nieruchomość wraz z gruntami położonymi w sąsiedztwie stanowi otwarty kompleks gruntów rolnych klasy III. W ocenie Kolegium wykładnia przyjęta przez Starostę [...], iż kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka, jest trafna i zgodna ze stanowiskiem prezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1734/05).
Odnosząc się do innych zarzutów zażalenia, Kolegium wskazało, że w świetle przytoczonej argumentacji – twierdzenia o istniejącej w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanej obiektami mieszkalnymi nie mogą mieć wpływu na rozstrzygniecie. Bezsporne bowiem w sprawie pozostaje, iż przedmiotowa nieruchomość tworzy z sąsiednimi działkami zwarty kompleks gruntów rolnych klasy III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha, a zatem jej przeznaczenie na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody właściwego ministra. Stąd też stanowisko Starosty w niniejszej sprawie jest w pełni uzasadnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. J. oczekuje na weryfikację dotychczasowych rozstrzygnięć zapadłych w sprawie. Wyjaśniła, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji, która planowana jest na działce o powierzchni 0,2830 ha. Dodała, że działka ta położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej już zabudowy, a jej usytuowanie absolutnie nie sprzyja właściwemu zagospodarowaniu jako obszar o rolnym charakterze. Wskazała, że wcześniej Starosta [...] wydał pozytywne uzgodnienie dla sąsiedniej działki nr [2], a nie wiadomo czym działki te się różnią. Stąd na sąsiedniej działce został wybudowany już budynek mieszkalny. Także na jednej z działek nr [4] i [4] które łącznie stanowią obszar ok. 1ha, jest zabudowa mieszkalna. Przedmiotowa działka – to obecnie pastwisko dochodzące do wału Wisły, nie służy i nie może służyć do prowadzenie produkcji rolnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Na rozprawie w dniu 17 września 2010 r., działający jako pełnomocnik skarżącej jej ojciec A. F., potrzymał skargę i zawarte w niej argumenty, dodając, że jego zdaniem ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje odmienne traktowanie działki do powierzchni 0,5 ha od tego, które przyjęły orzekające w sprawie organy. W jego ocenie przepisy te nie zostały zmienione, czego dowodem jest fakt wydawania pozytywnych rozstrzygnięć przez inne organy. Dodał, iż nie wnosi o zwrot kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowane rozstrzygnięcie – decyzja, postanowienie- nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.
Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzone jej postanowienie Starosty [...] dotknięte są uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.
Kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienia wydane zostały w trakcie postępowania dotyczącego uzyskania decyzji warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Stosownie zaś do tego przepisu - pkt 6 – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Organem takim w myśl art. 5 przywołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest starosta. Uzgodnienia powyższego dokonuje się stosowanie do treści art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przedmiotowa regulacja ma na celu ochronę gruntów rolnych, która ma polegać m.in. na ograniczeniu przekazywania ich na cele nierolnicze i nieleśne, jak i na ustaleniu innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania tych gruntów (art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 6 ustawy o gruntach rolnych leśnych). Stąd też w myśl art. 7 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy przeznaczenie obszaru gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli ich zwarty obszar do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga nie tylko zgody ministra właściwego do spraw wsi, a nadto może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tej zasady jest niedopuszczalność wydania dla takiego terenu niedopuszczalność wydania dla takiego obszaru decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wydanie decyzji odmownej nie wymaga uzgodnienia ze starostą. Gdyby jednak pomimo wskazanej wyżej przesłanki negatywnej, organ właściwy do wydania decyzji – Burmistrz Miasta C. w rozpatrywanej sprawie, wystąpił do organu ochrony gruntów rolnych o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jedynym właściwym rozstrzygnięciem organu uzgadniającego byłoby wydanie postanowienia odmownego. Pozytywne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, którego przeznaczenie na cle nierolnicze i nieleśne dopuszczane jest jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nosiłoby bowiem znamiona rażącego prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Kwestia ta, jak się wydaje, nie budzi w sprawie wątpliwości. Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie stało się sporne pomiędzy stronami z powodu odmiennego potraktowania i zrozumienia obszaru przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, a spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie- "czy obszar projektowany do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to jedynie nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, czy też cały zwarty obszar rolny". Zatem problem- czy treść wniosku o ustalenie warunków zagospodarowania terenu zakreśla dopuszczalny zakres rozstrzygnięcia organu uzgadniającego, czy też przywołany przepis nakazuje lub przynajmniej zezwala organowi na sumowanie wskazanej przez wnioskodawców działki z działkami sąsiednimi, nawet należącymi jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie do innych podmiotów, o ile razem tworzyłyby one zwarty kompleks.
Podnieść należy, iż jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSC 638/06 (LEX nr 322325), użyty w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwrot "po uzgodnieniu", należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Podkreślenia wymaga zatem, iż wymogi treści decyzji o warunkach zabudowy reguluje przepis art. 54 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż decyzja taka określać musi obowiązkowo linie rozgraniczające "teren inwestycji". Określenie granic, o których mowa, nie zależy jednak od oceny organu lecz wynika bezpośrednio z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, który to wniosek w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazywać ma teren, którego dotyczy (a także teren, na który inwestycja będzie oddziaływać).
Wymienionych pojęć nie zdefiniowano w ustawie, zawiera ona bowiem jedynie legalną definicję pojęcia działki budowlanej (art. 2 pkt 12 ustawy) wskazując, iż jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu (te z kolei pojęcia zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami- Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zdaje się być jednak niewątpliwym, iż teren inwestycji może obejmować zarówno jedną działkę lub ich kilka w zależności od treści wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
W związku z tym organ administracji bada przesłanki z art. 61 ustawy jedynie w zakresie wytyczonym wnioskiem inwestora. W postępowaniu inicjowanym wnioskiem strony to bowiem treść zgłoszonego przez nią żądania wyznacza rodzaj i zakres sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ, a tym samym także organ uzgadniający, jest tym żądaniem związany (art. 61 § 1 w związku z art. 63 § 2 Kodeksu postępowania amdisnitracyjnego). Organ współdziałający władny jest odnieść się jedynie do projektu przyszłego rozstrzygnięcia i to w zakresie własnej właściwości, brak bowiem podstaw prawnych do rozszerzenia zakresu współdziałania na działki, które nie zostały wskazane jako teren inwestycji. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedłożony Staroście projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczył wyłącznie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [1] przy ulicy [...]w Z. Oznacza to, że do tego właśnie projektu winien był odnieść się Starosta w zakresie kompetencji jakie przysługują mu w ramach prowadzonego postępowania uzgodnieniowego.
Z tych też względów skład orzekający nie podzielił poglądu Kolegium, iż kryterium obszarowe z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powoduje, że uzgodnienie dotyczyć ma nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi nie tylko ta działka lecz także inne, nie objęte wnioskiem inwestorki wszczynającej konkretne postępowanie administracyjne, należące nadto do innych podmiotów niż przedmiotowa działka nr [1]. Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne to bowiem ustalenie innego sposobu ich użytkowania, które nastąpić może jedynie w odniesieniu do konkretnego terenu inwestycji, wskazanego przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
W konsekwencji w całej rozciągłości podzielić należy stanowisko, iż brak jest podstaw do rozszerzenia zakresu uzgodnienia na działki sąsiednie i sumowania ich obszarów –zobacz w tym zakresie np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 129/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07.
W konsekwencji postanowienie Starosty [...] odmawiające uzgodnienia jedynie z tego powodu, że działka zdaniem organu stanowi część większego, zwartego obszaru – kompleksu rolnego, narusza prawo materialne. Przywołane przepisy, stanowiące podstawę do wypowiedzenia się przez organ uzgadniający co do projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej gruntów rolnych, nie dają bowiem temu organowi podstawy do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Tym samym analogicznym naruszeniem prawa obarczone jest utrzymujące je w mocy zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W ramach ponownego postępowania organ uzgadniający uwzględni zawartą w wyroku ocenę prawną i odniesie się jedynie do działki, na której zlokalizowane ma zostać zaplanowane przez inwestorkę przedsięwzięcie. Rozpoznając wniosek zbada zatem zgodność planowanej inwestycji z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pomijając jednak wszystko to co dotyczy działek nie objętych wnioskiem.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. A ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku w tym zakresie (w zasadzie rezygnacja z zasądzenia poniesionych kosztów).