Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r., uzupełnionym pismem z dnia [...] r., skarżąca Spółka "A" SA, wystąpiła do Urzędu Miasta K. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód – odprowadzanie ścieków komunalnych oraz wód z odwodnienia górotworu "B" do [...] poprzez kolektor "C" za pośrednictwem istniejącego wylotu [...].
Na wniosek Prezydenta Miasta K. do rozpatrzenia sp[...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Katowicach postanowieniem z dnia 10 października 2014 r. wyznaczył Prezydenta Miasta M..
Organ wyznaczony pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. o przekazanie aktualnego stanowiska co do charakteru objętego wnioskiem odbiornika ścieków. W odpowiedzi pismem z dnia [...] r. Z-ca Dyrektora ds. Utrzymania Wód stanął na stanowisku, że [...] powyżej [...] nie spełnia wymogów określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Jako wiążącą dla Zarządu powołano opinię Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (pisma z dnia [...] r. i z dnia [...] r.), że [...] od źródeł do ujścia [...], tj. na odcinku stanowiącym otwarty kanał prowadzący wody głównie pochodzenia antropogenicznego, nosi nazwę "Otwartego kanału [...]" i należy traktować go jako urządzenie kanalizacyjne, w stosunku do którego uprawnienia właścicielskie winien wykonywać wnioskodawca i na tym odcinku nie zachodzi obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego.
W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta M. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na wiążący charakter stanowiska D, zawartego w piśmie z dnia [...] r. jako organu wyższego stopnia zgodnie z art. 4 pkt 2 Prawa wodnego. Zdaniem organu I instancji, skoro odprowadzanie ścieków będzie prowadzone przez podmiot, będący jednocześnie właścicielem urządzenia wodnego, do którego będą one odprowadzane, w świetle art. 122 pkt 1 ppkt 10 Prawa wodnego, nie jest zatem wymagane pozwolenie wodnoprawne. Zatem brak jest podstawy prawnej do wszczęcia postępowania w tej sprawie.
W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 28, art. 97 § 1 pkt 4 względnie art. 106 kpa, art. 61a § 1 kpa oraz art. 122 ust. 1 pkt 10, art. 127 ust. 7 pkt 1 ustawy – Prawo wodne i art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Zdaniem wnioskodawcy, organ I instancji bez należytego wyjaśnienia okoliczności sp[...], błędnie przyjął, że odcinek rzeki [...] powyżej [...] jest urządzeniem kanalizacyjnym, stanowiącym jego własność. Zarzucił również, że organ administracji winien załatwić sprawę we własnym zakresie, zaś jego stanowisko pozostaje w sprzeczności z poglądem innych organów i opinią, uzyskaną w toku procesu cywilnego przed Sądem Okręgowym w G. sygn. akt [...]. Podniósł, że art. 61a § 1 kpa, odnosi się jedynie do przypadków oczywistych, które nie wymagają żadnych ustaleń faktycznych ani rozważań prawnych, zaś obowiązek współdziałania zmienia zakres właściwości organów.
Jednakże zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji D dopatrzył się bowiem negatywnej przesłanki w charakterze przedmiotowym, istniejącej już w dacie złożenia wniosku, jako że dosłane przez wnioskodawcę uzgodnienie operatu z D(pismo z dnia [...] r.) zawiera informacje m. in. co do wiążącej w tej sprawie opinii Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie których stwierdzono, że w niniejszej sprawie brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania wnioskowanej decyzji (art. 122 ust. 1 w zw. z art. 37 pkt 2 P[...] wodnego).
Postanowienie ostateczne doręczono wnioskodawcy w dniu [...] r., zaś pismem z dnia [...] r., które wpłynęło do organu w dniu [...]r. "A S.A., wniosła skargę, domagając się stwierdzenia nieważności względnie uchylenia postanowień organów obydwu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 15 i art. 19 kpa z powodu bezpodstawnego wkroczenia organu II instancji w działania organu I instancji, a także uchybienie art. 40 § 2 kpa, poprzez doręczenie Spółce postanowienia organu II instancji, podczas gdy działała przez pełnomocnika, co oznacza, że postanowienie nie weszło do obrotu prawnego. Ponadto skarżąca Spółka ponowiła zarzuty i argumentację, zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji co do naruszenia przepisów postępowania i p[...] materialnego.
Do skargi dołączono dokumenty dla poparcia stanowiska co do charakteru spornego odcinka [...] i właściciela wód śródlądowych, w tym w kanałach.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając że dopiero pismem z dnia [...] r. doręczył pełnomocnikowi zaskarżone postanowienie, lecz uchybienie to nie wpłynęło na dochowanie terminu do wniesienia skargi. W pozostałym zakresie organ odwoławczy ponowił dotychczasową argumentację i podkreślił, że stanowisko organu potwierdzają również zapisy z operatu wodnoprawnego, dołączonego do wniosku.
Kolejnym pismem z dnia [...]r., zatytułowanym skargą, "A" ponowiła zarzuty i argumentację, wskazując dodatkowo na obrazę art. 110 w zw. z art. 16 kpa poprzez ponowne wydanie i doręczenie postanowienia, w sytuacji gdy wydane i wadliwie doręczone stronie zostało już zaskarżone do sądu administracyjnego.
Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko o bezzasadności skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania i zarzuty są uzasadnione.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że wadliwe doręczenie zaskarżonego postanowienia bezpośrednio skarżącej Spółce z pominięciem jego pełnomocnika, czym naruszono art. 40 § 2 kpa, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które stanowi przesłankę wznowieniową, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sp[...] w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W sytuacji, gdy skarga została wniesiona przez pełnomocnika Spółki w ustawowym terminie, nie sposób też przyjąć, że postanowienie organu odwoławczego nie weszło do obrotu prawnego. Stąd też ponowne przesłanie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia już po wniesieniu skargi, nie stanowi doręczenia aktu w rozumieniu art. 125 kpa, otwierającego drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Zatem pismo skarżącej Spółki z dnia [...]r. należało potraktować nie jako kolejną skargę, lecz pismo wniesione w toku wszczętego już postępowania sądowoadministracyjnego. Bez znaczenia są zatem zarzuty naruszenia art. 110 w zw. z art. 16 kpa – przy odpowiednim zastosowaniu art. 126 kpa.
Trafnie jednak skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 kpa. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych może dotyczyć jedynie przypadków oczywistych. W sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego wydanie takiego aktu jest uzasadnione, gdy prawo materialne (ustawa – Prawo wodne, wyżej powołana), nie wymaga na określony sposób korzystania z wód legitymowania się decyzją administracyjną. Przypadki, gdy korzystanie z wód wymaga pozwolenia wodnoprawnego, reguluje art. 122 ust. 1 P[...] wodnego.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy oceny, czy rzeka [...] na odcinku "Otwartego kanału [...]", stanowi urządzenie kanalizacyjne, do którego wprowadzenie ścieków nie stanowi szczególnego korzystania z wód zgodnie z art. 37 pkt 2 ustawy. Zdaniem składu orzekającego, jedynie w przypadku, gdyby w obrocie funkcjonował powszechnie obowiązujący akt prawny, zaliczający przedmiotowy odcinek do kategorii urządzenia kanalizacyjnego, stanowisko organów byłoby uzasadnione, gdyż wówczas bez przeprowadzania postępowania wyjaśniającego istniałaby prawna przeszkoda do jego wszczęcia i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Tymczasem w niniejszej sprawie jest zupełnie odwrotnie.
Z mocy art. 9 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, rzeki należą do cieków naturalnych i mogą płynąć w korytach uregulowanych, o ile charakteryzują się przepływem ciągłym bądź okresowym wód. Rzeka [...] została wymieniona w załączniku nr 1 do rozp. Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149), lecz bez podania jej początku, końca i kilometrażu. Tego rodzaju stan prawny wyklucza przyjęcie, że "Otwarty kanał [...]", stanowi urządzenie kanalizacyjne, którego właścicielem jest skarżąca Spółka. Zaliczenie odcinka [...] do kategorii urządzenia zdefiniowanego w art. 2 pkt 14 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu..., wyżej powołanej, nie wynika zatem z żadnego aktu prawnego o walorze powszechnie obowiązującym, lecz jedynie stanowiska Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który w wyniku oceny zmian w sieci hydrograficznej zlewni rzeki [...] na skutek urbanizacji i uprzemysłowienia, dokonał weryfikacji nazw i charakteru ścieków, przyjmując że [...] do ujścia Potoku Leśnego, nosi nazwę "Otwarty kanał [...]".
Stanowisko organu nie może jednak zmieniać stanu prawnego powszechnie obowiązującego. Zdaniem składu orzekającego, ustawa – Prawo wodne, przesądza zaś że rzeka [...], która ma naturalne źródło, niezależnie od stopnia zanieczyszczenia, na całej długości stanowi wodę publiczną i jako śródlądowa woda powierzchniowa stanowi własność Skarbu Państwa. Obowiązujący stan prawny wyklucza zatem stanowisko organów obydwu instancji o braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie wprowadzania ścieków zgodnie z wnioskiem skarżącej Spółki. Zresztą, nawet przy przyjęciu, że status wód na tym odcinku nie wynika z Prawa wodnego, wymagane byłoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, gdyż stanowisko organów oparte jest na badaniach jakości wód, a więc opiniach i dokumentacji co do pochodzenia wód, czyli materiale dowodowym, którego wiarygodność i moc dowodowa może być oceniona i rozważona jedynie w ramach postępowania wyjaśniającego.
Nie sposób bowiem podzielić pogląd organu odwoławczego, że skoro skarżąca Spółka już przez złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, dysponowała pismami z dnia [...] to przeszkoda prawna do wszczęcia postępowania występowała już w dniu złożenia wniosku. O ile bowiem organy administracji uznały, że ocena charakteru prawnego przedmiotowego odcinka [...], wymaga ustaleń faktycznych, to kwestia ta nie mogła być rozstrzygnięta przed wszczęciem postępowania, bowiem uniemożliwiono skarżącej przedłożenie własnych dowodów. Stąd też w każdym przypadku postanowienia organów obydwu instancji o odmowie wszczęcia postępowania zapadły z naruszeniem art. 61a § 1 kpa, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zdaniem składu orzekającego naruszenie prawa nie miało jednak cechy rażącego, ani też podpadającego pod inne wady prawne z art. 156 § 1 w zw. z art. 126 kpa, skutkujące stwierdzeniem nieważności postanowień organów obydwu instancji.
W szczególności też, brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 15 i art. 19 kpa – poprzez oparcie rozstrzygnięcia na stanowisku innego organu. Pismo z dnia 6 [...]., w którym w odpowiedzi na pismo organu I instancji o przekazanie aktualnego stanowiska co do charakteru odbiornika ścieków, objętego wnioskiem, poinformowano że [...] powyżej [...] nie spełnia wymogów określonych art. 11 ust. 1 Prawa wodnego i powołano się na wiążącą opinię Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, nie stanowi bowiem aktu w rozumieniu art. 106 kpa. Przede wszystkim pismo to nie pochodzi od organu, który rozpoznał następnie zażalenie na postanowienie odmowne, gdyż zostało podpisane przez Z-cę Dyrektora ds. Utrzymania Wód, który nie powołał się na działanie z upoważnienia organu. Już tego rodzaju brak nie pozwala na zakwalifikowanie pisma do kategorii aktów administracji.
Nadto, zarówno pytanie organu I instancji, jak i odpowiedź w swojej treści stanowiło jedynie pogląd w sprawie, a nie – zajęcie stanowiska organu. Wreszcie, nie mógł odnieść skutku wniosek skarżącej o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodów z dołączonych do skargi decyzji i odpisu wyroku Sądu Okręgowego w G.. Wniosek ten zmierzał bowiem do podważenia poglądów organu obydwu instancji w oparciu o inne dokumenty. Tak więc, skarżąca Spółka kwestionując brak samodzielnej oceny sprawy przez organy administracji, zmierzała do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed sądem administracyjnym, co jest niedopuszczalne w świetle art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z tych względów stwierdzając jedynie naruszenie art. 61a § 1 kpa wskutek błędnej wykładni art. 122 ust. 1 Prawa wodnego i poprzez dowolne przyjęcie, że [...] od źródeł do wejścia [...] stanowi urządzenie kanalizacyjne, którego właścicielem jest skarżąca Spółka, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienia organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 152 § 1 tej ustawy, zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku – z braku odmiennego rozstrzygnięcia Sądu, zawartego w wyroku.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie 357 zł, orzeczono na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącej o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na gruncie ustawy – Prawo wodne, po zbadaniu kompletności operatu i przeprowadzeniu wymaganego postępowania wyjaśniającego.
sw