Uzasadnienie
Uchwałą Nr XIV/90/2016 z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Kruszyna, Rada Gminy Kruszyna powołując się na art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 250, zwanej dalej ustawą lub ustawą o utrzymaniu czystości), art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), dokonała zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku uchwalonego uchwałą tej Rady Nr XXVI/153/2013 z dnia 4 lipca 2013 r. oraz zmienionego uchwałą Rady Gminy Kruszyna z dnia 20 maja 2015 r.
W skardze do sądu administracyjnego z dnia 3 listopada 2016 r. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały z dnia 24 lutego 2016 r. w całości – jako niezgodnej z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w związku z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87 zwanej dalej ustawą zmieniającą) oraz art. 2 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że jako podstawę podjęcia kwestionowanej uchwały Rada Gminy Kruszyna wskazała m.in. przepis art. 4 ustawy, który uległ nowelizacji, która weszła w życie z dniem 1 lutego 2015 r., a została wprowadzona ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i niektórych innych ustaw.
Nowe brzmienie otrzymał m.in. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zgodnie ze znowelizowanymi przepisami winien określać prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ustawy. Nadto na mocy art. 4 ust. 2a ustawy, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 11 ustawy zmieniającej, dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ustawy zmienianej zachowały moc na okres na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 31 sierpnia 2016 r. Tym samym również obowiązujący na terenie Gminy Kruszyna regulamin utrzymania czystości i porządku, pomimo zmiany przepisu będącego podstawą jego uchwalenia, zachował moc prawną do dnia 31 sierpnia 2016 r. Jest to wyjątek od podstawowej reguły walidacyjnej, zgodnie z którą uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu.
W takiej sytuacji podstawę obowiązywania przepisów utrzymanych w mocy, w okresie po wejściu w życie ustawy zmieniającej przepis ustawowy upoważniający do ich wydania, nie stanowi zmieniony przepis upoważniający (tu: art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości), ale przepis przejściowy zamieszczony w ustawie, którą zmieniono dotychczasowy przepis udzielający upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego (tu: art. 11 ustawy zmieniającej). Zatem każda zmiana regulaminu dokonana po 31 stycznia 2015 r. będzie zmianą uchwały podjętej na podstawie przepisu ustawy, którego brzmienie sprzeczne jest z aktualnie obowiązującym.
Tak rozumiana reguła walidacyjna (dotycząca obowiązywania aktu) znajduje swoje odzwierciedlenie także w treści przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem), gdzie w § 32 ust. 2 wyraźnie wskazano, że jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, iż zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Powyższe, zgodnie z § 143 wspomnianego rozporządzenia, stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego.
W stanie prawnym niniejszej sprawy zachodzi przy tym sytuacja o jakiej mowa w § 33 ust. 1 rozporządzenia, a to w związku z treścią art. 11 ustawy zmieniającej.
Zdaniem organu nadzoru brak jest natomiast podstaw prawnych do nowelizacji uchwał zachowanych czasowo w mocy. Zgodnie bowiem z § 34 w/w rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej "nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość." Podstawy do takiej zmiany przepisy ustawy zmieniającej jednak nie dają.
W tej sytuacji zdaniem Wojewody jedyną dopuszczalną formą dostosowania regulaminu do nowego stanu prawnego może być zastąpienie dotychczas obowiązującej uchwały w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nowym aktem, uwzględniającym cały zakres delegacji zawarty w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy w brzmieniu nadanym mu przepisem ustawy zmieniającej. Przepisy rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej należy bowiem odczytywać w kontekście wywodzonych z art. 2 Konstytucji zasad poprawnej legislacji i przejrzystości. Stosowanie się do zawartych w rozporządzeniu reguł służy zapewnieniu spójności i przejrzystości systemu prawnego.
Organy administracji publicznej, zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą legalności, są zawartymi w rozporządzeniu normami prawnymi związane. Nie mogą ich też stosować w sposób dowolny lub wybiórczy. W konsekwencji zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę brzmienie art. 11 ustawy zmieniającej, rady gmin nie zostały upoważnione do dokonywania zmian w regulaminach czystości, które po 31 stycznia 2015 r. obowiązywały wyłącznie przejściowo.
Marginalnie organ nadzoru podkreślił, że efektem działania Rady Gminy Kruszyna polegającego na zmianie regulaminu utrzymania czystości jest to, że po 31 sierpnia 2016 r. na terenie Gminy Kruszyna przestał w ogóle obowiązywać regulamin utrzymania porządku i czystości. Do dnia wniesienia niniejszej skargi organowi nadzoru nie doręczono bowiem nowej uchwały w tym przedmiocie.
Wskazane naruszenia prawa przesądzają zdaniem Wojewody o nieważności zaskarżonej uchwały, zaś upływ ustawowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwił organowi nadzoru wydanie stosownego w tym względzie rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kruszyna wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Podniósł, że podstawę prawną objętej skargą Wojewody uchwały stanowił art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu wynikającym z ustawy zmieniającej z dnia 28 listopada 2014 r., która weszła w życie dnia 1 lutego 2015 r. Wójt przyznał, że w związku z treścią art. 11 ustawy zmieniającej, zmieniony zaskarżoną uchwałą regulamin przestał obowiązywać z dniem 1 września 2016 r. Nie jest natomiast jednoznaczny byt prawny uchwały będącej przedmiotem skargi.
Nadto stwierdził, że Rada Gminy Kruszyna w najbliższym czasie podejmie nową uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na ternie Gminy Kruszyna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W sytuacji gdy organ nadzoru nie kwestionuje zgodności dokonanej zaskarżoną uchwałą zmiany Regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Kruszyna z obowiązującą w dacie jej podjęcia treścią art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości, w brzmieniu tego przepisu nadanym ustawą zmieniającą z 28 listopada 2014 r., rozstrzygnięcie skargi sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy po wejściu w życie ustawy zmieniającej, w związku z treścią jej art. 11, dopuszczalna była zmiana obowiązującego wówczas przejściowo regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy i czy w konsekwencji dokonanie zmiany takiego regulaminu należy uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W tym względzie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 450/15 (Lex nr 1844689) oraz z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 768/15, że z przepisu art. 11 ustawy zmieniającej nie wynika zakaz modyfikacji uchwał wydanych na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt OSK 1114/16. Podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie może stanowić bezsprzeczny fakt jej podjęcia z naruszeniem treści § 34 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest bowiem podzielany przez Sąd pogląd, że zasady te jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawcy wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych, nie mogą służyć ocenie ważności obowiązującego prawa (zobacz m.in. wyroki NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10 - Lex nr 990131 i z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1886/11 – Lex nr 1367217).
Naruszenie tych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków dla oceny legalności utworzonych w ten sposób aktów prawnych (zobacz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II CSK 436/11 – Lex nr 1232234).
W skardze organ nadzoru nie wskazuje przy tym aby w związku z naruszeniem przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały treści rozporządzenia powstał akt prawny niezrozumiały, stwarzający problemy interpretacyjne i trudności w jego stosowaniu w praktyce.
W konsekwencji brak było też podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady poprawnej legalizacji. Trudno bowiem przyjąć aby jej następstwem była niespójność lub brak przejrzystości stanu prawnego obowiązującego na terenie Gminy Kruszyna. Zakaz modyfikowania uchwał podjętych wcześniej przez dostosowanie ich treści do obowiązującego od 1 lutego 2015 r. brzmienia art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika natomiast z art. 11 ustawy zmieniającej. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o obowiązującą w dacie jej uchwalenia delegację ustawową zawartą w art. 4 ustawy. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że została wydana bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy obowiązywał wówczas przepis dający Radzie Gminy Kruszyna kompetencje do uchwalenia regulaminu czystości i porządku w gminie. Jak stwierdził w tym względzie NSA w w/w wyroku sygn. akt II OSK 1114/16 "Nie zmienia tego stanowiska okoliczność, że akty prawa miejscowego podjęte wcześniej zostały ustawą zmieniającą utrzymane w mocy nie dłużej niż przez 18 miesięcy, czym innym jest bowiem ich moc obowiązująca a czym innym kompetencja do ich ewentualnej zmiany w tym zakresie".
Okoliczność utraty mocy z dniem 1 września 2016 r. znowelizowanego zaskarżoną uchwałą regulaminu nie oznacza, że przed tą datą nowelizacja była niedopuszczalna i sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Z tych wszystkich względów Sąd stanął na stanowisku, że naruszenie zaskarżoną uchwałą treści § 34 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej nie daje podstawy do przyjęcia, że została ona podjęta sprzecznie z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. ec