Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r., wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego K. A., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy wykonania, w ramach budowy obwodnicy Z. jako nowego ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], zjazdu do istniejącej bramy budynku przy ul. [...] w Z. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.
Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Organ podniósł, że przepis ten powoduje znaczne wątpliwości interpretacyjne. Z jednaj strony – według wykładni zaprezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2191/10 - żądanie dotyczące odbudowy istniejącego zjazdu nie podlega rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. W szczególności przedmiotowe żądanie nie wymaga załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Tak rozumiane roszczenie nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz ma charakter sprawy cywilnej. Z drugiej strony - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2334/14 "na tej podstawie prawnej (art. 29 ust. 2 u.d.p.) zarządca drogi - w przypadku budowy lub przebudowy drogi - może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące – w formie czynności, bądź odmówić budowy lub przebudowy - w formie decyzji".
Organ wskazał, że przyjęcie wykładni, zgodnie z którą "na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. zarządca drogi - w przypadku budowy lub przebudowy drogi - może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące - w formie czynności, bądź odmówić budowy lub przebudowy - w formie decyzji" sprawia, że Kolegium nie może wydać decyzji reformacyjnej. Dodał, że pozytywne, dla wnioskodawcy, zakończenie postępowania wymaga czynności faktycznych tj. odbudowy zjazdu, a wobec tego Kolegium może w przedmiotowej sprawie wydać decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji względnie decyzję kasatoryjną.
Następnie organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji podjął próbę ustalenia, czy w momencie budowy obwodnicy Z. istniał zjazd do bramy budynku przy ul. [...]. Wskazał, że organ pierwszej instancji mógł wydać decyzję pozytywną dla wnioskodawcy tylko w razie posiadania dowodów na istnienie zjazdu. Dodał, że ewentualne wątpliwości nie mogą być rozstrzygane na korzyść strony, bowiem w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 81a K.p.a. Podniósł, że dowody będące w posiadaniu organu pierwszej instancji (dokumenty związane z przebudową drogi), jak i pozyskane w czasie postępowania, nie wskazują na istnienie zjazdu. Wskazał, że "przesłanką jego istnienia jest zapis w księdze wieczystej nr [...], jednak nie jest to dowód pozwalający na ustalenie, czy rzeczywiście przedmiotowy zjazd był wykorzystywany w celu realizacji służebności". Podniósł, że przeciwko twierdzeniom pełnomocnika strony przemawiają też zdjęcia dostępne w usłudze Google Street View.
Zdjęcie datowane na czerwiec 2012 r. (tj. przez rozpoczęciem przebudowy drogi) wskazuje, że zjazdu do budynku przy ul. [...] nie było. Natomiast obniżenie krawężnika było na całej szerokości budynku oraz kilku budynków sąsiednich, co dodatkowo potwierdza stanowisko organu pierwszej instancji.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika – podniósł zarzut naruszenia przy jej wydaniu, przepisów art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że przed rozpoczęciem przez Zarząd Województwa Śląskiego inwestycji przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] w ramach budowy obwodnicy Z. nie istniał zjazd z drogi publicznej do działki nr 1 zabudowanej budynkiem nr [...] przy ul. [...] w Z., a tym samym, że zarządca drogi nie ma obowiązku przywrócenia tego zjazdu. W uzasadnieniu skargi wskazał przede wszystkim, że zjazd z drogi publicznej ul. [...] do budynku oznaczonego nr [...] istniał od momentu wybudowania budynku w XIX wieku. Podniósł, że na podstawie uzasadnienia decyzji nie sposób ustalić, na jakiej podstawie organ twierdzi, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentów poświadczających istnienie "legalnego" zjazdu i przede wszystkim co organ rozumie pod pojęciem "legalnego" zjazdu.
Budynek na tej nieruchomości został wybudowany jeszcze przed wojną (powstał w końcu XIX w. i objęty jest ochroną konserwatora zabytków) i dojazd do budynku od początku odbywał się od strony ul. [...]. W roku 1959 na podstawie umowy zawartej pomiędzy właścicielami działki 2 (aktualny numer 1) oraz 3 ustanowiona została służebność przechodu i przegonu przez bramę i podwórze tej posesji od drogi publicznej ul. [...] także dla nieruchomości oznaczonej numerem 3 (obecnie 4 i 5), którą ujawniono w księgach wieczystych. Skarżący podkreślił, że dokumenty te potwierdzają, że już wówczas dojazd do drogi publicznej dla tych działek odbywał się od ul. [...]. Obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi na urządzenie zjazdu z drogi publicznej został w polskim prawie wprowadzony dopiero w ustawie o drogach publicznych z dnia 29 marca 1962 r. (Dz.U. Nr 20, poz.90) w przepisie art. 39 ust. 3 tej ustawy i dotyczył jedynie nowo wykonywanych zjazdów.
Zgodnie z treścią tego przepisu, który mówi o "urządzeniu zjazdu" jak również z konstytucyjną zasadą państwa prawa i związaną z nią zasadą niedziałania prawa wstecz, przepisy te nie dotyczą istniejących już zjazdów z drogi publicznej do nieruchomości. Takie istniejące zjazdy należy traktować jako zjazdy w pełni legalne także w świetle obecnie obowiązujących przepisów, bowiem żaden przepis ustawy od roku 1962 nie wprowadzał konieczności uzyskania zgody zarządcy na istnienie zjazdu lecz jedynie na jego urządzenie. Skarżący podniósł, że brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że wjazd na posesję skarżącego nie został "zalegalizowany", bowiem nigdy nie musiał być legalizowany, gdyż od początku (czyli od końca XIX w.) był legalny. Dodał, że istnienie wjazdu na posesję od strony ul. [...] uwzględniane było każdorazowo przy wydawaniu pozwoleń na przebudowę budynku nr [...]. Istniała tam też brama umożliwiająca wjazd z drogi publicznej na podwórko i do działki dla której ustanowiono służebność.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i jej uzasadnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wykonania, w ramach budowy obwodnicy Z. jako nowego ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], zjazdu do istniejącej bramy budynku przy ul. [...] w Z. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepis art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 poz. 470) według którego, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.
Organ odwoławczy stwierdził, że dowody będące w posiadaniu organu pierwszej instancji (dokumenty związane z przebudową drogi), jak i pozyskane w czasie postępowania, nie wskazują na istnienie zjazdu do bramy budynku przy ul. [...] w Z. Podkreślenia wymagało, że zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją organu odwoławczego wydaną w niniejszej sprawie. W poprzedniej decyzji – z dnia [...] r. - organ odwoławczy uchylił odmowną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie kwestią, którą miał zbadać organ pierwszej instancji było ustalenie, czy przedmiotowy zjazd istniał. Podkreślił, że zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ ma zebrać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, co oznacza przeprowadzenie wszystkich możliwych dowodów pozwalających na ustalenie stanu zgodnego z rzeczywistością. Podniósł, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Dodał, że potwierdzenie istnienia przedmiotowego zjazdu nie może być analizowane wyłącznie poprzez okazanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację oraz, że należy podjąć dodatkowe czynności tj. przeprowadzić oględziny (art. 85 K.p.a.) lub przeprowadzić dowody ze świadków (art. 82 i nast. K.p.a.).
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji dołączył do akt sprawy, książkę drogi wojewódzkiej DW-[...] i stwierdził, że zgodnie z tą książką, w tabeli nr 9, w rubryce nr 10, w kilometrze 15+315, brak jest zjazdu do działki nr 1 (posesja nr [...]).
Jednocześnie organ przytoczył treść zapisu w księdze wieczystej, dotyczący "prawa przechodu, przejazdu i przegonu przez bramę i podwórze od drogi publicznej – ulicy [...] przez działkę budowlaną LK.2 na rzecz działki Nr LK.3". W tym zakresie wskazał tylko, że zapis ten nie jest dowodem na istnienie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki nr 1 (posesja nr [...]).
W ten sposób organ – po raz kolejny - pominął ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego, wyrażonych w toku postępowania, że zjazd z drogi publicznej ul. [...] do budynku oznaczonego nr [...] istniał od momentu wybudowania tego budynku, o czym świadczy m.in. treść umowy zawartej w 1959 r. pomiędzy właścicielami działki 2 (aktualny numer 1) oraz 3, na podstawie której ustanowiona została służebność przechodu i przegonu przez bramę i podwórze tej posesji od drogi publicznej ul. [...] także dla nieruchomości oznaczonej numerem 3 (obecnie 4 i 5), którą ujawniono w księgach wieczystych.
W okolicznościach sprawy nie jest wystarczające, powołanie się przez organ na brak zapisu o istnieniu zjazdu, w książce drogi wojewódzkiej – to przecież właśnie te dane są kwestionowane przez skarżącego, m.in. w drodze przedłożenia odpisów z ksiąg wieczystych.
Do odwołania wniesionego od poprzedniej decyzji organu I instancji, tj. decyzji z dnia [...] r., skarżący dołączył odpisy z ksiąg wieczystych przedmiotowych nieruchomości. Pomimo tego, organ – rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu przez organ odwoławczy wspomnianej decyzji z [...] r. – nie wskazał okoliczności, które miałyby potwierdzać, że zapis w księdze wieczystej nie jest wystarczający dla wykazania istnienia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki nr 1 (posesja nr [...]), który to zjazd – według twierdzeń skarżącego – był niezbędny dla wykonywania służebności wpisanej do księgi wieczystej.
W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić więc należało, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji, poprzez zaniechanie dokonania czynności w celu wyjaśnienia powyższych kwestii, doprowadziły do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.
W związku ze wskazanymi wyżej uchybieniami w zakresie postępowania dowodowego, skargę należało uwzględnić i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ miał obowiązek przeprowadzenia czynności dowodowych w celu ustalenia wskazanych wyżej okoliczności o kluczowym znaczeniu dla wydania rozstrzygnięcia. Z tego powodu naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazania co do dalszego postępowania, zostały zawarte w powyższych rozważaniach.