Uzasadnienie
W wyniku pisma K. C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie legalności remontu dachu wykonanego przez inwestorów J. i B. L. w budynku mieszkalno- garażowym zlokalizowanym na działce nr 1 w K. przy ulicy [...], stwierdzając, że wykonane prace stanowiły remont, na przeprowadzenie którego nie było wymagane zgłoszenie organowi administracji architektoniczno- budowlanej.
W wyniku odwołania wnioskującego o przeprowadzenie tego postępowania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na przedwczesność decyzji z uwagi na brak zbadania sprawy pod względem zgodności wykonanych robót z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego określonymi w przepisach techniczno- budowlanych.
Po ponownym postępowaniu, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał inwestorom – J. L. i B. L. doprowadzenie wykonanych robót remontowych dachu budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonania pasa z materiału niepalnego o szerokości 1m o klasie odporności ogniowej EI 60 równolegle do połaci dachu bezpośrednio pod pokryciem od strony ścian zlokalizowanych przy granicy z działką nr ewidencyjną 2 i nr 3 w K. oraz wykonanie przekrycia na tej szerokości nierozprzestrzeniającego ognia w terminie 2 miesięcy.
Także ta decyzja, w wyniku odwołania, tym razem zobowiązanych, została decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylona, a sprawa skierowana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że obowiązek określony w sentencji nie uwzględnia specyfiki ukształtowania oraz położenia przedmiotowego dachu w stosunku do dachów sąsiednich budynków. Zasugerował, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym wydaje się nałożenie na inwestorów obowiązku dostarczenia odpowiedniej ekspertyzy technicznej.
Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z prowadzonym postępowaniem naprawczym w oparciu o art. 51 tej ustawy, nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.
W wyniku zażalenia zobowiązanych, rozpatrujący sprawę organ drugiej instancji utrzymał ten obowiązek w mocy, ustalając nowy termin jego wykonania. Wyjaśnił, że wykonane roboty budowlane budzą uzasadnione wątpliwości co do ich jakości przede wszystkim ze względu na fakt, iż obiekt swoim usytuowaniem narusza przepisy techniczno– budowlane w zakresie norm przeciwpożarowych. Jednocześnie wyjaśnił, że żądana ekspertyza ma wykazać czy obiekt stanowi (bądź nie) zagrożenie pożarowe, a w szczególności wskazać jakie rozwiązania zastosowane w sprawie, niekonieczne wskazane przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, będą czyniły zadość ochronie przeciwpożarowej.
Wobec skargi inwestorów kwestionujących zasadność nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 281/18 uwzględniając tę skargę uchylił postanowienia tak Śląskiego jaki i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując w uzasadnieniu, że w myśl przepisów (§ 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury) w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1m i klasie odporności ogniowej El 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia.
Jednocześnie organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, że w latach 2006-2007 skarżący dokonali wymiany pokrycia dachowego, usuwając dachówkę cementową (materiał nierozprzestrzeniający ognia) i instalując płyty onduline (materiał rozprzestrzeniający ogień). W efekcie tego pojawił się problem braku ściany oddzielenia pożarowego wysuniętej powyżej połaci dachu na wysokość co najmniej 0,3m (ogniomur). Dodał przy tym, że w tak ustalonym stanie faktycznym powstaje pytanie, co miałaby wyjaśnić ewentualna ekspertyza techniczna (w zakresie remontu dachu).
Rozpatrując sprawę ponownie, po powyższym wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 12101 ze zm.) nakazał inwestorom J. L. i B. L. doprowadzenie wykonanych robót remontowych dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 w K. do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie pasa z materiału niepalnego o szerokości 1m o klasie odporności ogniowej EI 60 równolegle do połaci dachu bezpośrednio pod pokryciem od strony ścian zlokalizowanych przy granicy z działką nr ewidencyjną 2 i nr 3 w K. oraz wykonanie przekrycia na tej szerokości nierozprzestrzeniającego ognia w terminie 2 miesięcy od uzyskania przez niniejszą decyzję atrybutu ostateczności.
W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania przypominając, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu są zrealizowane roboty budowlane - wymiana pokrycia dachu, częściowa wymiana ołacenia oraz wymiana krokwi koszowej i desek koszowych. Czas remontu dachu ustalono na lata 2006- 2007 (w oparciu o fakturę zakupu płyty odnuline). Organ ustalił, że zakres zrealizowanych robót stanowił remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2a cytowanej ustawy zgłoszenia wymaga wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy – tj. dotyczącego przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych budynków, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na zakres wykonanych robót w ramach których wymieniony został jeden element konstrukcyjny (krokiew koszowa) poprzez zastąpienie go o tożsamym przekroju i długości, w ocenie organu, remont ten nie jest objęty dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 2a ppkt b ustawy - tj. na wykonanie zrealizowanych robót nie jest wymagane zgłoszenie organowi administracji architektoniczno- budowalnej (według oceny na dzień orzekania).
Dalej organ ustalił, że dla terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiot postępowania nie obowiązuję aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a oceniając zrealizowane roboty budowalne, nie stwierdził zastrzeżeń co do jakości ich wykonania. Jednocześnie wobec stwierdzenia zmiany pokrycia dachu z dachówki cementowej (materiał nierozprzestrzeniający ognia) na płyty onduline (materiał rozprzestrzeniający ogień), pomimo, iż inwestycja stanowiła remont czyli zakres robót nie objęty dyspozycją § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do wykonanych robót, na mocy § 207, zastosowanie znajdują warunki techniczne w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
W konsekwencji stwierdzono naruszenie § 235 ust. 3 tego rozporządzania i w związku z powyższym nałożono na inwestorów, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązek wykonania określonych w sentencji czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Pismem z dnia 10 maja 2019 r. inwestorzy złożyli "zażalenie na decyzje nr [...]". Podnieśli, że nakaz wykonania określonych prac naprawczych kieruje się do jednej ze stron podczas, gdy zagrożenie pożarowe stanowi druga strona, poprzez ocieplenie 5cm styropianem przylegającej do dachu ściany. Podkreślili, że w opinii Komendanta Straży Pożarnej położenie pasa ochronnego nie rozwiąże problemu, gdyż ściana sąsiada przylegająca do tego dachu stanowi większe zagrożenie pożarowe. Wyjaśnili, że wykonane ocieplenie przykrywa część pokrycia onduline oraz blachę wychodzącą na ścianę. Wskazali też, że wykonując nałożony obowiązek, tj. kładąc pas z materiału niepalnego na dachu naruszyliby ocielenie ściany sąsiada, czego nie chcą czynić z uwagi na konfliktowość sąsiada. Nadto dodali, że odrębnym pismem złożyli wniosek do organu o sprawdzenie ocieplenia ściany w domu sąsiada.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że z wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 281/18 wynika, że ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości uzasadniających nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy. W ocenie Sądu wymiana pokrycia dachowego poprzez usunięcie dachówki cementowej (materiału nierozprzestrzeniającego ognia) i zainstalowanie płyt onduline (materiał rozprzestrzeniający ogień) w sposób nie budzący wątpliwości spowodowała naruszenie § 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie.
W efekcie organ pierwszej instancji, zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając wskazania sądu, rozstrzygnął w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, celem postępowania prowadzonego w oparciu o ten przepis jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu ich legalności - zgodności z przepisami i warunkami technicznymi.
Dalej organ drugiej instancji stwierdził, że wykonane roboty budowlane budzą uzasadnione wątpliwości co do ich jakości, przede wszystkim ze względu na fakt, iż obiekt swoim usytuowaniem narusza przepisy techniczno – budowlane w zakresie norm przeciwpożarowych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 327/09, "przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy. Dzieje się tak dlatego, że kwestia bezpieczeństwa pożarowego staje się aktualna od dnia wybudowania budynku i jest aktualna przez cały okres jego użytkowania.
Stąd też stosując § 235 ust. 3 warunków technicznych podniósł, że w budynku z przekryciem rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej El 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia.
Dalej stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że inwestorzy w latach 2006 - 2007 dokonali wymiany pokrycia dachowego, usuwając dachówkę cementową (materiał nierozprzestrzeniający ognia). W efekcie tego pojawił się problem braku ściany oddzielenia pożarowego, wysuniętej powyżej połaci dachu na wysokość 0,3m co najmniej. W związku z powyższym organ pierwszej instancji zasadnie nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wskazując dokładnie, jakie roboty winny być wykonane - tj. wykonanie pasa z materiału niepalnego o szerokości 1m o klasie odporności ogniowej EI 60 równolegle do połaci dachu bezpośrednio pod pokryciem od strony ścian zlokalizowanych przy granicy z działką nr ewidencyjną 2 i nr 3 w K. oraz wykonanie przekrycia na tej szerokości nierozprzestrzeniającego ognia.
Pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. skarżący J. L. i B. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając uchylenia wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zakwestionowali zasadność tych decyzji ze względu na brak naruszenia przepisów prawa materialnego podczas remontu dachu oraz z uwagi na pominięcie argumentów przedstawionych w odwołaniu. Podkreślili, że nie zbadano dogłębnie i kompleksowo sprawy, w szczególności nie uwzględniono faktu, że ściana do której przylega dach ich budynku, w momencie wymiany pokrycia dachowego, była ścianą oddzielania pożarowego wyprowadzoną ponad 0,3m ponad przekrycie dachu. Dopiero działanie sąsiada- polegające na dociepleniu własnego budynku doprowadziło do utraty tego charakteru tej ściany.
W związku z powyższym zarzucili, że nałożenie obowiązków doprowadzenia do zgodności z przepisami skierowane zostało do niewłaściwego adresata. W uzasadnieniu szeroko rozwinęli podniesione zarzuty, podkreślając, że organy nie zbadały sprawy wyczerpująco i kompleksowo. Wyjaśnili, że uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dotyczyło obowiązku sporządzenia ekspertyzy i nie może być jednoznacznym wskazaniem dla rozstrzygnięcia problemu zasadności zastosowanych podczas remontu dachu rozwiązań. To docieplenie ściany oddzielania pożarowego doprowadziło do naruszenia przepisów przeciwpożarowych, w szczególności § 232 ust. 1 warunków technicznych. Istnienie ściany oddzielenia przeciwpożarowego zezwalało na wymianę pokrycia dachu w sposób wykonany. Było to zgodne z przepisami. Problem pojawił się, gdy wymieniona ściana oddzielenia pożarowego została docieplona styropianem, czyli materiałem łatwopalnym, niezgodnie w § 232 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Docieplenie budynku miało miejsce już po wymianie dachu. Zatem w momencie przekrycia dachu występowała ściana oddzielenia pożarowego wysunięta o więcej niż 0,3m ponad pokrycie dachu. Stąd też, w ich ocenie, złamanie przepisów miało miejsce na skutek działania sąsiadów i to oni powinni zostać zobowiązani do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Pomimo informowania organu powiatowego o dociepleniu ściany oddzielenia pożarowego, organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania, nie uwzględnił też tego faktu w tym postępowaniu. Podkreślili, że nałożone kwestionowaną decyzją obowiązki nie doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, nadal bowiem pozostanie ściana w budynku sąsiada, która powinna być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, niezgodna z przepisami.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumenty przywołane w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Nie do oparcia pozostał bowiem zarzut wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej z naruszeniem prawa procesowego – tj. art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, które w konsekwencji mogły mieć wpływ na wynik postępowania doprowadzając do naruszenia przepisów prawa materialnego – tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 199 r. Prawo budowalne. (t.jedn. Dz. U z 2019 r., poz. 1186 ze zm.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach wydana w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakładającą na skarżących obowiązek wykonania określonych czynności – tj. wykonanie pasa z materiału niepalnego o szerokości 1m o klasie odporności ogniowej EI 60 równolegle do połaci dachu bezpośrednio pod pokryciem od strony ścian zlokalizowanych przy granicy z działką nr ewidencyjną 2 i nr 3 w K. oraz wykonanie przekrycia na tej szerokości nierozprzestrzeniającego ognia w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
W ocenie Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości kwestia naruszenia norm zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.jedn. Dz.U. z 2019, poz. 1065), w szczególności § 235 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym, w budynku z przekryciem rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadź ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej El 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia.
Nie podlega też sporowi fakt, że skarżący w latach 2006-2007 dokonali wymiany pokrycia dachowego w sposób opisany przez organy, tzn. usunęli dachówkę cementową (materiał nierozprzestrzeniający ogień) i położyli płyty onduline (materiał rozprzestrzeniający ogień).
Zasadnie zatem organy uznały, że w efekcie wykonanych robót budowlanych pojawił się problem ściany oddzielenia pożarowego wysuniętej powyżej połaci dachu na wysokość co najmniej 0,3 m – tzw. ogniomuru.
Jednak ustalony przez organy stan faktyczny budzi wątpliwości, zwłaszcza w świetle zarzutów zgłaszanych przez skarżących, których organy w żaden sposób nie rozpatrzyły, nie oceniły i nie zajęły stanowiska. Skarżący podnieśli, że do naruszenia przepisów przeciwpożarowych doszło w wyniku przeprowadzenia przez właścicieli sąsiedniego budynku robót związanych z jego ociepleniem. Według oświadczenia skarżących to roboty związane z ociepleniem sąsiedniego budynku oraz obłożenie jego ścian, w tym ściany w granicy z dachem ich budynku 5cm styropianem, doprowadziło w efekcie do zniszczenia istniejącej wcześniej ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W ich ocenie wobec wykonanych robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachu, nawet przy założeniu, że w ich wyniku usunięto dachówkę cementową (czyli materiał nierozprzestrzeniający ognia), a zainstalowano płyty onduline (czyli materiał rozprzestrzeniający ogień), gdyby nadal funkcjonowała ściana oddzielenia przeciwpożarowego, to wykonane roboty nie naruszałyby przepisu § 235 ust. 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W ich ocenie bowiem to przeprowadzone przez sąsiada roboty związane z ociepleniem budynku doprowadziły do likwidacji ściany oddzielenia przeciwpożarowego.
Uwzględniając powyższe rzeczywiście budzi wątpliwości fakt, czy ustalony przez orzekające w sprawie organy stan faktyczny jest wynikiem wszechstronnego i dogłębnego zbadania wszelkich aspektów przedmiotowej sprawy. Organy jako bezsporny w swych ustaleniach przyjmują fakt wymiany przez skarżących pokrycia dachu z niepalnego na palny, ale tej okoliczności nikt nie kwestionuje. Zupełnie jednak pomijają roboty budowlane wykonane przez sąsiadów, wprawdzie przy swoim budynku, ale mogące rzutować na całkowity obraz wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodność z przepisami bądź brak takiej zgodności. Wprawdzie nie można wnosić, że wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego przez sąsiada zwolni skarżących od obowiązku zadośćuczynienia przepisowi § 235 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, jednak załączona do akt sprawy opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych podkreśla obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego z zastosowaniem materiałów niepalnych. Nadto wykonanie tej ściany będzie miało niewątpliwie wpływ na możliwość ewentualnej realizacji nałożonego na skarżących obowiązku wykonania pasa z materiału niepalnego o klasie EI 60.
W ocenie składu orzekającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z tych względów stwierdzając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekła jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 cytowanej powyżej ustawy.
Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów.