Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. znak: SKO.IV/424/1751/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy P. (dalej "organ pierwszej instancji") z dnia 26 października 2022 r. nr [...] odmawiającą przyznania B.M. (dalej "skarżący") dodatku węglowego.
Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia 26 października 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej przez niego pomocy w postaci dodatku węglowego. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 2 ust. 1, ust. 15, ust. 15 – ust. 15e, ust. 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jednolity z daty wydania decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 1692 z późn. zm.; dalej "u.d.w.") oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący nie spełnił warunku wymaganego do przyznania dodatku węglowego z art. 2 ust. 1 u.d.w. Organ pierwszej instancji na podstawie informacji zawartych we wniosku o dodatek węglowy oraz danych uzyskanych z rejestrów publicznych (Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków) ustalił, że źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, które jest zainstalowane i eksploatowane w miejscu zamieszkania skarżącego, to kocioł gazowy.
Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że według oświadczenia składanego w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, skarżący w kominku pali pelletem drzewnym lub drewnem kawałkowym.
Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji domagając się jej uchylenia w całości. Wskazał, że w postępowaniu przez organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co skutkowało błędnym przyjęciem, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącego jest kocił gazowy, podczas gdy funkcję tę pełni kominek na pellet. Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 2 ust. 1 u.d.w. poprzez jego niezastosowanie w sprawie pomimo, że zgodnie z deklaracją złożoną w dniu 19 października 2022 r. głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kominek na paliwo stałe.
Skarżący wniósł także o uzupełnienie postępowania dowodowego, tj. o dopuszczenie dowodu z załączonych do odwołania dokumentów oraz dowodu z przesłuchania strony. W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnił, że pierwotnie w deklaracji z dnia 21 lipca 2021 r. dotyczącej źródeł ciepła wskazał jako źródło ogrzewania kocioł gazowy, bowiem w rubryce B01 pkt (04) brak było możliwości wskazania kominka jako źródło ogrzewania c.o. Jednakże w dniu 19 października 2022 r. skarżący złożył ponownie deklarację dotyczącą źródeł ciepła (wzór formularza został zmieniony) i w rubryce B01 pkt (04) wskazał jako źródło ogrzewania c.o. kominek na paliwo stałe (rodzaje stosowanych paliw: węgiel i paliwa węglopochodne; pellet drzewny; drewno kawałkowe; inny rodzaj biomasy).
Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu przywołało treść przepisu art. 2 ust. 1 u.d.w. Podkreśliło, że w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw z dnia 2 czerwca 2022 r. wprost wskazano na jedno źródło ciepła tj. piec gazowy. Wprawdzie dokonano korekty deklaracji z dnia 2 sierpnia 2022 r. poprzez dodanie źródła centralnego ogrzewania to jednak zwrócić uwagę należy na charakter tej modyfikacji, jak również to, że została ona dokonana po 11 sierpnia 2022 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jeżeli dokonano modyfikacji złożonej deklaracji po 11 sierpnia 2022 r., a która to korekta spowodowała uzyskanie uprawnienia do wypłaty dodatku węglowego (np. zmiana kotła gazowego na kocioł na paliwo stałe) wówczas dodatek węglowy nie powinien być przyznany. Jeśli natomiast modyfikacja deklaracji dokonana po 11 sierpnia 2022 r. nie wpłynęła na uzyskanie uprawnienia do dodatku węglowego (np. w deklaracji złożonej przed 11 sierpnia 2022 r. wyszczególnione było źródło ogrzewania na paliwo stałe, które wskazane zostało we wniosku o wypłatę dodatku) to dodatek węglowy może być przyznany.
W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy deklaracja zawiera niepełnie informacje (np. brak wskazania, że dane źródło ciepła jest eksploatowane oraz, że jego funkcją jest ogrzewanie; brak wskazania, że funkcjonują dwa źródła ogrzewania czy też w przypadku kotłów na paliwo stałe, gdy nie wskazano rodzaju stosowanego paliwa). W sprawie skarżącego taki przypadek nie występuje, gdyż korekta nie dotyczyła uzupełnienia danych czy też doprecyzowania określonych informacji, lecz zmiany głównego źródła ciepła w zakresie centralnego ogrzewania.
W skardze na decyzję Kolegium skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Pierwsza grupa zarzutów skarżącego dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 k.p.a., art. 81a § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego w sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego w sposób prawidłowy. Nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie rozpoznano zarzutów i wniosków dowodowych skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji. Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i powiela stanowisko organu pierwszej instancji. Wadliwy formularz deklaracji o źródłach ciepła nie powinien pociągać negatywnych konsekwencji dla składającego oświadczenie tj. skarżącego, a błędy w tym zakresie ze strony organów administracji nie powinny skutkować odmową przyznania dodatku węglowego.
W przypadku powzięcia w tym zakresie wątpliwości organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ich rozwianie i ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. Organy powołując się na informacje z Centralnej Ewidencji Emisyjności, powołanej do funkcjonowania w oparciu o art. 27a ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 438 z późn. zm.; dalej "u.w.t.i.r.") nie zauważyły, że przepis ten wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2030 r. Prawidłowa ocena materiału dowodowego i przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego winny prowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia o obowiązku wypłaty dodatku węglowego.
Druga grupa zarzutów skarżącego dotyczy naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 u.d.w. oraz art. 27a ust. 1 i art. 27g u.w.t.i.r. Organy nie zastosowały art. 2 ust. 1 u.d.w. pomimo, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącego jest kominek na paliwo stałe. Zapis określający treść deklaracji nie wymaga wskazania głównego źródła ciepła. Podkreślić należy, że zarówno formularz deklaracji złożonej w dniu 21 lipca 2021 r. jak i w dniu 19 października 2021 r. są sformułowane niejednoznacznie i nie wynika z nich, które ze wskazanych źródeł jest głównym źródłem ciepła i źródłem spalin.
Nadto art. 27g u.w.t.i.r. ani inne przepisy tej ustawy nie wprowadzają wymogu wskazania wprost głównego źródła ogrzewana, stąd też wiążące w tym zakresie winno być wskazanie zawarte we wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Natomiast skarżący w złożonym wniosku wskazał jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego kominek na paliwo stałe.
Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, które załączył do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a które zostały przez Kolegium pominięte.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zasady i tryb przyznawania dodatku węglowego, w tym zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego regulują przepisy u.d.w. W sprawach nieuregulowanych w u.d.w. do postępowania w sprawach dotyczących wypłaty dodatku węglowego stosuje się przepisy k.p.a.
Wskazać należy, że w celu doprecyzowania i usprawnienia procesu przyznawania dodatku węglowego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie kolejnych zmian w przepisach u.d.w.
Pierwsza nowelizacja została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967; dalej "ustawa zmieniająca z dnia 15 września 2022 r."), a weszła w życie z dniem 20 września 2022 r. W myśl art. 52 ustawy zmieniającej z dnia 15 września 2022 r. do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzonych na podstawie u.d.w. stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą.
Kolejna nowelizacja została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2236; dalej "ustawa zmieniająca z dnia 27 października 2022 r.), a weszła w życie z dniem 3 listopada 2022 r. W art. 31 ust. 1 tej ustawy wskazano, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, prowadzonych na podstawie u.d.w., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 27 października 2022 r.
Mając to na uwadze zauważyć trzeba, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o przyznanie dodatku węglowego złożonym w dniu 5 września 2022 r. było wszczęte, jednakże nie zakończone ani w dniu 20 września 2022 r. ani w dniu 3 listopada 2022 r. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w dniu 26 października 2022 r., a decyzja organu odwoławczego w dniu 19 grudnia 2022 r. Wobec tego organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek skarżącego miał obowiązek stosować przepisy u.d.w. w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2022 r., zaś Kolegium winno było uwzględnić stan prawny wynikający ze zmian wprowadzonych przez obie nowelizacje.
Jeśli chodzi o ustawę zmieniającą z dnia 15 września 2022 r. należało wziąć pod uwagę przepisy ust. 15a – 15e u.d.w. dodane w art. 2 u.d.w. W szczególności dotyczące możliwości weryfikacji wniosku o dodatek węglowy w oparciu o inne dostępne organowi dane, przykładowo wymienione w dodanym ust. 15a. Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych (art. 2 ust. 15b u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.).
Jeśli zaś chodzi o ustawę zmieniającą z dnia 27 października 2022 r. wskazać należy na dodany w jej wyniku w art. 2 ust. 15f i 15g. Z art. 2 ust. 15g u.d.w. wynika m. in., że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 u.w.t.i.r., do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1.
Z treści przywołanych regulacji wynika, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w. może być ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które tylko przykładowo zostały wymienione w art. 2 ust. 15a u.d.w. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma w tym zakresie charakter otwarty. Innymi słowy badanie przesłanek przyznania dodatku węglowego nie może ograniczać się jedynie do sprawdzenia danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r.
Wobec powyższego stanowisko organów obu instancji, że w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. nie znajduje oparcia ani w przepisach u.d.w. ani w przepisach k.p.a.
Należy zwrócić uwagę, że skarżący pierwszą deklarację o źródłach ciepła lub źródłach spalania paliw złożył w dniu 21 lipca 2021 r. Wyjaśnił, że w deklaracji tej wskazał jako źródło ogrzewania kocioł gazowy, bowiem w rubryce B01 pkt (04) brak było możliwości wskazania kominka jako źródło ogrzewania c.o. Jednakże w dniu 19 października 2022 r. skarżący złożył ponownie deklarację dotyczącą źródeł ciepła według nowego wzoru i w rubryce B01 pkt (04) wskazał jako źródło ogrzewania c.o. kominek na paliwo stałe (rodzaje stosowanych paliw: węgiel i paliwa węglopochodne; pellet drzewny; drewno kawałkowe; inny rodzaj biomasy). Jeśli zaś chodzi o kocioł gazowy to wskazał, że nie pełni on funkcji ogrzewania c.o., a funkcję ciepłej wody c.w.u. We wniosku o wypłatę dodatku węglowego z dnia 5 września 2022 r. jako główne źródło ogrzewania skarżący wskazał kominek. Kominek został ujawniony przez skarżącego w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. jako eksploatowane źródło ciepła, a jedynie z uwagi na treść formularza deklaracji nie było możliwe wskazanie funkcji tego źródła ciepła (funkcji ogrzewania).
Natomiast deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw zgodnie z art. 27g ust. 3 u.w.t.i.r. zawiera informacje o liczbie i rodzaju eksploatowanych w obrębie nieruchomości źródeł ciepła lub źródeł spalania paliw, o których mowa odpowiednio w art. 27a ust. 2 pkt 1 lit. a i c u.w.t.i.r., oraz o ich przeznaczeniu i wykorzystywanych w nich paliwach. W deklaracji tej nie wskazuje się, które ze zgłoszonych źródeł ciepła lub źródeł spalania paliw stanowi główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego. Zaś przepis art. 2 ust. 1 u.d.w. wymaga jedynie, aby źródło ogrzewania (będące głównym dla gospodarstwa domowego) było wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 u.w.t.i.r. do dnia 11 sierpnia 2022 r. Zauważyć także należy, że w deklaracji złożonej w dniu 21 lipca 2021 r. skarżący w pozycji B03 Rodzaje stosowanych w kotłach paliw stałych wskazał pellet drzewny oraz drewno kawałkowe, z kolei w korekcie deklaracji z dnia 19 października 2022 r. w tej samej pozycji podał: węgiel i paliwa węglopochodne; pellet drzewny; drewno kawałkowe; inny rodzaj biomasy. Zaś we wniosku o wypłatę dodatku węglowego skarżący wskazał, że kominek zasilany jest paliwami stałymi zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.w.
Jak z powyższego wynika w aktach sprawy znajdują się dwie deklaracje dotyczące źródeł ciepła i źródeł spalania paliw z różną datą i o różnej treści. Natomiast decyzje organów oby instancji zostały oparte wyłącznie na formalnej przesłance złożenia przez skarżącego korekty deklaracji po granicznej dacie 11 sierpnia 2022 r. Tym samym nie doprowadzono do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie głównego źródła ogrzewania używanego w gospodarstwie domowym skarżącego oraz rodzaju stosowanego paliwa. W tej sytuacji podjęte rozstrzygnięcie zostało wydane przedwcześnie tj. z pominięciem znowelizowanego brzmienia przepisów u.d.w. i przepisów k.p.a. Ponadto jest wynikiem błędnej wykładni art. 2 ust. 1 u.d.w., która prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem ustawy, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe paliwem, które zostało wskazane w ustawie (por. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o dodatku węglowym, IX kadencja Sejmu RP, druk sejmowy numer 2471).
Celowościową wykładnię art. 2 ust. 1 u.d.w. wzmacniają dodane wskutek nowelizacji z dnia 27 października 2022 r. w art. 2 przepisy ust. 15f i 15g. Skoro dodatek węglowy może zostać przyznany osobie nawet wtedy, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.d.w., do dnia 11 sierpnia 2022 r. nie zostało zgłoszone lub wpisane do CEEB (art. 2 ust. 15g u.d.w.) oraz osobie, która nie złożyła wniosku o jego wypłatę, a spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy (art. 2 ust. 15f u.d.w.) to tym bardziej dopuszczalne jest przyznanie dodatku osobie, która takie źródło ogrzewania zgłosiła do CEEB dopiero w wyniku korekty wcześniej złożonej deklaracji, nawet jeżeli taka korekta nie nastąpiła do dnia 11 sierpnia 2022 r.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu, odmowa przyznania dodatku węglowego skarżącemu z odwołaniem się wyłącznie do faktu złożenia korekty deklaracji po 11 sierpnia 2022 r. stanowi naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 15 i art. 2 ust. 15a i następne u.d.w., które miało wpływ na wynik sprawy oraz stanowi naruszenie przepisów postępowania tj. art.
- 7. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze poczynione wyżej rozważania odnośnie wykładni art. 2 ust. 1 oraz uwzględni uregulowania zawarte w art. 2 ust. 15 i ust. 15a-15e u.d.w. i w k.p.a., w tym dotyczące zasad postępowania dowodowego. W szczególności doprowadzi do ustalenia głównego źródła ogrzewania w gospodarstwie domowym skarżącego i rzeczywistego rodzaju paliwa używanego przez skarżącego, a po uwzględnieniu tych ustaleń ponownie oceni wniosek skarżącego.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 120 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.