Uzasadnienie
Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie S. pozwolenia na budowę hali sportowej wraz z wymienioną w tej decyzji infrastrukturą, realizowanych m.in. na działce nr [...] k.m. [...] przy ulicy [...] i [...] w S. W piśmie z dnia [...] r. nadanym dnia [...] r. Spółka [A] w S. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wskazując jako podstawę tego wniosku art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podała, że jest właścicielem działki nr [...], na której zrealizowano objętą pozwoleniem na budowę halę sportową a mimo tego została pominięta w postępowaniu zakończonym tym pozwoleniem, bowiem od dnia [...] r. nie miała należytej reprezentacji, którą uzyskała dopiero dnia [...] r. Od tej daty biegnie zatem termin z art. 148 § 1 kpa. W konsekwencji wniosła również o uchylenie kwestionowanego pozwolenia na budowę i ponowne rozpoznanie sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 3, art. 147, art. 149 § 1 kpa Wojewoda [...] wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 1451 § 1 pkt 1 i 2 i art. 105 kpa, orzekł o uchyleniu kwestionowanego pozwolenia na budowę w części dotyczącej działki nr [...] i o umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na tej działce oraz o odmowie uchylenia decyzji w pozostałej części.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki [A], decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, stojąc na stanowisku, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 151 § 1 kpa), gdyż Wojewoda [...] właściwy był jedynie do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania z równoczesnym wyznaczeniem organu właściwego do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] ponownie wznowił postępowanie w powyższej sprawie i wyznaczył Prezydenta Miasta D. do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego.
Po przeprowadzeniu tego postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta D. na podstawie art. 146 § 1 i 2 oraz art. 151 § 2 kpa, orzeczono o stwierdzeniu wydania decyzji Starosty B. z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, wskazując że wobec upływu ponad 5 lat od dnia ogłoszenia i doręczenia tejże decyzji nie można jej uchylić. W motywach decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją prowadzone było bez czynnego udziału Spółki z powodu braku właściwie ustanowionej jej reprezentacji, gdyż Kurator powołany postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. nie miał prawa zarządzania jej majątkiem i zastępowania jej organów. Jednakże mimo wad procesowych, w ocenie organu rozstrzygnięcie dotychczasowe było prawidłowe, zaś z powodu upływu terminu z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie można było uchylić kwestionowanej decyzji, stąd też ograniczono się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.
Spółka [A] w S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym domagała się stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczyło wznowione postępowanie. Zdaniem Spółki, w toku wznowionego postępowania ujawniono wystąpienie przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji dotychczasowej jako rozstrzygnięcia najdalej idącego. Inwestorem obiektu była bowiem Gmina S. jako osoba prawna, a nie – "Miasto i Gmina S." jako podmiot nieznany ustawie, zaś w związku z pominięciem Spółki w postępowaniu jako właściciela działki, Gmina nie uzyskała uprawnienia do korzystania z gruntu dla celów budowlanych. Podkreśliła też odwołująca się, że Starosta B. miał wiedzę o braku należytej reprezentacji Spółki.
Pismem z daty [...] r. nr [...] Wojewoda [...] powiadomił o wszczęciu na żądanie Spółki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty B. z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę hali sportowej wraz infrastrukturą.
Na wezwanie organu odwoławczego z dnia [...] r. Spółka w piśmie z dnia [...] r. wyjaśniła, że jej wszelkie pisma mają charakter odwołania, co nie wyklucza możliwości wskazania przesłanek nieważność decyzji. Nadto, Spółka podniosła, że Wojewoda nie czekając na jej wyjaśnienia, powiadomił o wszczęciu na jej żądanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B., co w istocie stanowiło działanie z urzędu.
Wobec takiego stanowiska Spółki Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] r., stwierdzając w świetle ww. pisma Spółki z dnia [...] r., że nie wnioskowała ona o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., organ zaś nie miał intencji wdrożenia takiego postępowania z urzędu.
Następnie zaskarżoną decyzją nr [...] dnia [...] r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie budzi wątpliwości wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stwierdził dalej, że aczkolwiek w postępowaniu wznowieniowym organ I instancji nie ustalił w dostateczny sposób daty ostatniego doręczenia decyzji dotychczasowej, od której należy liczyć termin przedawnienia, to jednak z akt sprawy wynika, że datą tą jest dzień [...] r., kiedy to decyzję doręczono Przedsiębiorstwu [B] jako pełnomocnikowi inwestora. Pozostałym stronom postępowania decyzja ta została doręczona w okresie od [...] do [...] r. Zwrócił przy tym Wojewoda uwagę, że ustanowienie ww. Przedsiębiorstwa pełnomocnikiem inwestora – Gminy S. było niezgodne z art. 33 kpa.
Wobec powyższego Wojewoda uznał, że pięcioletni termin z art. 146 § 1 kpa, upłynął w dniu [...] r., co uniemożliwia uchylenie decyzji Starosty B., mimo jej wydania z naruszeniem prawa. Stąd też odwołania nie uwzględniono.
W skardze do sądu administracyjnego Spółka [A] w S. domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, organom administracji umknęło, że doręczenie kwestionowanej w trybie wznowieniowym decyzji do rąk kuratora nie było skuteczne, a nie budzi wątpliwości, że organ I instancji nie ustalił daty ostatniego doręczenia decyzji, otwierającej bieg terminu przedawnienia z art. 146 § 1 kpa, przy czym datę wniosku o wznowienie należy oceniać wg daty jego nadania, zaś doręczenie wniosku przerywa bieg przedawnienia z art. 146 § 1 kpa.
Nadto, skarżąca Spółka podniosła, że organ I instancji nie wyprowadził należytych wniosków z faktu wydania decyzji dotychczasowej z rażącym naruszeniem prawa (pominięciem Spółki i brakiem tytułu inwestora do dysponowania terenem Spółki na cele budowlane), zaś w dacie wydania zaskarżonej decyzji toczyło się i nadal toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i decyzji Starosty B., co powinno skutkować zawieszeniem postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, opisując dotychczasowy przebieg postępowania i podtrzymując zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko. Podkreślił, że złożenie podania o wznowienie postępowania nie przerywa biegu przedawnienia z art. 146 § 1 kpa, jako że jest to termin materialnoprawny. Nadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe nie wyklucza jednoczesnego postępowania nieważnościowego, którego skutki mogą być dalej idące, ale które nie zostało jeszcze zakończone.
Następnie pismem z dnia [...] r. organ odwoławczy zwrócił się z zapytaniem, czy niniejsze postępowanie sądowe zostanie zawieszone w sytuacji uchylenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji tego organu z dnia [...] r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na mocy decyzji z dnia [...] r.
Skarżąca Spółka nie wniosła sprzeciwu w kwestii wniosku Wojewody o zawieszenie postępowania sądowego (pismo z dnia [...] r.), zaś Gmina S. w piśmie procesowym z dnia [...] r. wyraziła zgodę na zawieszenie tego postępowania.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona, albowiem w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku wznowionego postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.
Z mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony, przy czym miesięczny termin do złożenia podania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
W niniejszej sprawie nie jest sporny fakt wystąpienia powyższej przesłanki wznowieniowej, bowiem kwestionowaną decyzję Starosty B. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, doręczono Kuratorowi skarżącej Spółki, ustanowionemu w trybie art. 42 kc, który nie miał prawa zarządzania majątkiem Wspólnoty, ani też zastępowania jej organów.
Należytą reprezentację skarżąca Spółka uzyskała dopiero w dniu [...] r., zaś wniosek o wznowienie postępowania z daty [...] r., nadano w dniu [...] r., a zatem z dochowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia.
Zdaniem Sądu w postępowaniu wznowieniowym zasadnie organy administracji stwierdziły istnienie negatywnej przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej z art. 146 § 1 kpa, w postaci upływu 5 – letniego terminu od doręczenia decyzji, co wyklucza możliwość jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie wznowieniowym w każdym wypadku, a zatem także wówczas, gdy decyzja ta jest dotknięta nie tylko wadą procesową, ale także jest wadliwa materialnie. Zasadnie wywodziła przy tym skarżąca Spółka, że termin z art.146 § 1 kpa należy liczyć od daty ostatniego doręczenia decyzji tej stronie, która brała udział w postępowaniu i była prawidłowo reprezentowana. Nie chodzi zatem o datę doręczenia decyzji temu podmiotowi, który został pominięty w postępowaniu z powodu braku organów, co dotyczy niniejszej sprawy. Wojewoda [...] jako powołany do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego prawidłowo ustalił w oparciu o akta sprawy administracyjnej, że kwestionowane pozwolenie na budowę zostało doręczone innym stronom w okresie od [...] do [...] r. Powyższe ustalenia faktyczne organu odwoławczego nie są kwestionowane w skardze i znajdują potwierdzenie w przedstawionych aktach, z których wynika, że w dniu [...] r. doręczono decyzję reprezentującemu Gminę S. Przedsiębiorstwu [B].
Stąd też od tej daty należało liczyć bieg 5 – letniego terminu z art. 146 § 1 kpa jako negatywnej przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej. Upłynął on zatem, jak to zasadnie ustalił organ odwoławczy, w dniu [...] r., a wniosek o wznowienie nadano w dniu [...] r. Chybiony jest też zarzut skargi, że doręczenie wniosku o wznowienie postępowania przerywa bieg przedawnienia, bowiem termin z art. 146 § 1 kpa ma charakter materialnoprawny i dotyczy daty orzekania przez organ administracji we wznowionym postępowaniu.
Żadne wady prawne decyzji Starosty B. z dnia [...] r. nie mogły zatem prowadzić do jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania w świetle art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa. Prawidłowo zatem organy administracji ograniczyły się do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zbiegu postępowania wznowieniowego z postępowaniem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte wcześniej, a do wdrożenia drugiego trybu nadzwyczajnego doszło dopiero po wydaniu decyzji organu I instancji, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] uprzednio, bo w dniu [...] r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] r. Przepisy procedury administracyjnej nie regulują kwestii zbiegu obydwu postępowań nadzwyczajnych. Stąd też w niniejszej sprawie należało dać pierwszeństwo postępowaniu o wznowienie jako wdrożonemu wcześniej.
Istotny jest też fakt, że orzeczenie o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w postępowaniu wznowieniowym (art. 146 § 1 kpa), nie eliminuje wadliwej decyzji z obrotu prawnego, a zatem nie pozbawia strony możliwości żądania stwierdzenia jej nieważności jako skutku dalej idącego. Zatem brak podstaw do ferowania zarzutu, że Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji w postępowaniu wznowieniowym zobowiązany był je zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. Należy mieć też na uwadze, że uchylenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Wojewody z dnia [...] r. nastąpiło w dniu [...] r., a zatem już po wniesieniu rozpatrywanej skargi. Tymczasem sądowa kontrola administracji sprawowana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. W tej zaś dacie, jak i w dacie orzekania przez sąd administracyjny, decyzja Starosty B. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności, zaś spełnione były ustawowe przesłanki do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w wyniku wznowienia postępowania (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa).
Z tych też względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W związku z pismem Wojewody z dnia [...] r., należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak było podstawy prawnej do zawieszenia niniejszego postępowania sądowego na podstawie art. 56 tej ustawy, bowiem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest zaskarżona decyzja. Skład orzekający nie dopatrzył się też przesłanek fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego z art. 125 § 1 pkt 1 i art. 126 cyt. ustawy, bowiem zaskarżona decyzja nie niweczy możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty B. w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym, które było w toku w dacie wydania zaskarżonej decyzji i orzekania przez sąd administracyjny w sprawie wznowieniowej.