Uzasadnienie
Prezydent Miasta J. decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r., działając m.in. na podstawie art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., ustalił, że świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 11.826,00 zł wypłacone za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 września 2021 r. jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym (pkt 1) oraz zobowiązał obecnie skarżącą D. S. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynoszą 284,74 zł (pkt 2).
W uzasadnieniu organ I instancji podał m.in., że w dniu [...] r. zostało wydane przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J. nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności córki skarżącej – R. D.. Zgodnie z obowiązującymi przepisami poprzednie orzeczenie (z dnia [...] r.) o niepełnosprawności (ważne do 30 czerwca 2020 r.) zachowuje ważność do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności tj. w niniejszej sprawie do [...] r. Oznacza to, że świadczenie pielęgnacyjne za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 września 2021 r. nie przysługiwało stronie. Wobec tego zaistniały przesłanki do stwierdzenia świadczeń nienależnie pobranych zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.
Na skutek wniesionego odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i w to miejsce orzekło o ustaleniu kwoty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego w łącznej wysokości 12.334,70 zł, na którą składa się świadczenie pielęgnacyjne pobrane w okresie od 24 marca 2021 r. do 30 września 2021 r. na podstawie decyzji z dnia 27 lipca 2018 r. zmienionej decyzją z dnia 6 lipca 2020 r. (pkt 1) oraz zobowiązało skarżącą do zwrotu w/w nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty (pkt 2).
W uzasadnieniu przytoczono na wstępie treść przepisu art. 30 u.ś.r. Następnie stwierdzono, że orzeczeniem z dnia [...] r. córka skarżącej została zaliczona do osób niepełnosprawnych na okres do dnia 30 czerwca 2020 r. Na skutek kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. orzeczeniem z dnia [...] r. zaliczył córkę skarżącej do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na okres do 31 marca 2026 r., o czym skarżąca nie poinformowała właściwego organu. Dalej wskazano, że organ I instancji działając na podstawie art. 15h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.), zwaną dalej ustawą COVID-19, decyzją z dnia 6 lipca 2020 r. zmienił swoją decyzję z dnia 27 lipca 2018 r. w ten sposób, że przedłużył okres przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 lipca 2020 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Organ odwoławczy zauważył, iż analiza treści decyzji z dnia 6 lipca 2020 r. pozwala stwierdzić, że niezależnie od informacji wynikającej bezpośrednio z treści jej sentencji (pogrubiona czcionka) oraz przywołanej w uzasadnieniu treści art. 15h ustawy COVID-19, organ I instancji precyzyjnie pouczył skarżącą, że w przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności/stopniu niepełnosprawności dziecka należy niezwłocznie zgłosić ten fakt organowi (pogrubiona czcionka), gdyż mogą zaistnieć przesłanki powodujące nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, stosownie do art. 30 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca została zatem poinformowana w treści decyzji (aż w trzech miejscach), o ciążącym na niej obowiązku poinformowania organu o fakcie uzyskania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dziecka, oraz o ewentualnych skutkach niezastosowania się do pouczenia.
Wskazując na powyższe organ odwoławczy ocenił, że powstały świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. bowiem świadczenie pielęgnacyjne za okres od 24 marca 2021 r. do 30 września 2021 r. zostało skarżącej wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie do niego prawa (art. 15h ustawy COVID-19). Skarżąca powinna była niezwłocznie po otrzymaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności córki, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z dnia 6 lipca 2020 r., poinformować o tym fakcie organ I instancji, czego wszak nie uczyniła.
Dodatkowo organ odwoławczy, powołując się na art. 17 ust. 4 u.ś.r. wyjaśnił powody, dla których zmienił ustaloną przez organ I instancji wysokość nienależnie pobranego świadczenia i przedstawił w tym zakresie własne wyliczenia. Wskazał przy tym, że orzekanie merytoryczne przez organ odwoławczy nie narusza przepisu art. 139 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji w zakresie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego rażąco naruszała przepis art. 17 ust. 4 u.ś.r.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zwróciła się do Sądu o ponowne rozpatrzenie sprawy gdyż nie zgadza się z tą decyzją. Wniosła też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2022 r. Sąd oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przypomnieć przyjdzie, że podstawą uznania w niniejszej sprawie pobranego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane, była okoliczność niepoinformowania przez skarżącą o wydaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jej córki. Tymczasem po myśli art. 15h ustawy COVID-19 wydanie tego nowego orzeczenia spowodowało wygaśnięcie przyznanego jej wcześniej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny i sama skarżąca go nie podważa. Istotą sporu jest natomiast to, czy w tak ustalonych okolicznościach wypłacone skarżącej świadczenie za okres od 24 marca 2021 r. do 30 września 2021 r. było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.
Zgodnie z tym przepisem za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem uznania na jego podstawie świadczenia za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy o braku prawa do jego pobierania, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, wedle którego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia.
Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1392/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 764/21).
W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca została pouczona o konieczności poinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dziecka. Pouczenie takie znalazło się w decyzji organu I instancji z dnia 6 lipca 2020 r., wydanej na podstawie art. 15h ustawy COVID-19. Umknęło jednak organom, że tak nałożony na skarżącą obowiązek informacyjny nie zawierał pouczenia o utracie prawa do pobierania świadczenia. Zauważyć przyjdzie, że organ I instancji w powołanej decyzji z dnia 6 lipca 2020 r. wskazał na przepis art. 25 ust. 1 u.ś.r. jako źródło obowiązku informacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne.
Z przepisu tego wynika zatem, że świadczeniobiorca ma obowiązek informowania organu m.in. o "innych zmianach" ale jedynie takich, które mają wpływ na prawo do świadczenia. Tymczasem nowe orzeczenie o niepełnosprawności córki skarżącej pozostaje bez wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż potwierdza jedynie, że córka skarżącej nadal pozostaje niepełnosprawna w stopniu znacznym, a więc spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dodatkowo wskazać należy, że w pouczeniu zawartym w decyzji z dnia 6 lipca 2020 r. organ I instancji użył sformułowania, że "w przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności/stopniu niepełnosprawności (...) mogą zaistnieć przesłanki powodujące nienależnie pobrane świadczenia rodzinne". Tak sformułowane pouczenie zakłada jedynie potencjalną możliwość wystąpienia negatywnych przesłanek w zakresie prawa do świadczenia i nie wskazuje żadnych konkretnych przypadków jego ewentualnej utraty.
To z kolei wskazuje, że skarżąca w sposób uprawniony mogła wnioskować, że w przypadku wydania nowego orzeczenia, które w żaden sposób nie zmieniło stopnia niepełnosprawności jej córki, nie zaszły zmiany, które miałyby wpływ na prawo do świadczenia. Dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje.
W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/19).
Podkreślenia wymaga również to, że wspomniany wyżej przepis art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie daje organom uprawnienia do pomijania na tej podstawie prawnej istotnych okoliczności faktycznych, tzn. o charakterze prawotwórczym, które się ujawnią w toku postępowania, a które nie zostały "niezwłocznie" podane do wiedzy organu przez osobę zobowiązaną. Przy ocenie, czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych decydujące są materialnoprawne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujące to prawo, czyli z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych, zaś sam fakt niedotrzymania wymogu informacyjnego z art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie ma takiego charakteru. Przepis ten nie znosi generalnej normy z art. 7 k.p.a. ustanawiającej zasadę prawdy obiektywnej, w myśl której organy "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" co najogólniej ujmując oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 245/19).
Nie bez znaczenia jest przy tym, że informacja, z której brakiem organy powiązały negatywne dla skarżącej skutki, winna być im znana z urzędu, a to z uwagi na fakt, że Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J. działa w ramach tych samych struktur co Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J.. Ponadto zgodnie z art. 23b ust. 1 u.ś.r. organy pomocowe są obowiązane do samodzielnego uzyskiwania informacji, w tym m.in. informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 23b ust. 1 pkt 5 u.ś.r.). W takiej sytuacji wszczęcie postępowania w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia po upływie ponad siedmiu miesięcy i wydanie decyzji po upływie ponad ośmiu miesięcy od wystąpienia zdarzenia, z którym organ wiąże utratę prawa do świadczenia, pozostaje nie do pogodzenia z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.).
Mając wszystko powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że w okolicznościach niniejszej sprawy świadczenie pielęgnacyjne pobrane przez skarżącą w związku z opieką nad córką w okresie od 24 marca 2021 r. do 30 września 2021 r. nie nosi znamion nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. To z kolei powodować musiało uchylenie kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a.
Przedstawiona wyżej ocena prawna powoduje jednocześnie, że dalsze procedowanie w przedmiocie nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego stało się bezprzedmiotowe. Zatem postępowanie wszczęte przez organ I instancji w dniu 5 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia i zobowiązania skarżącej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od dnia 24 marca 2021 r. do dnia 30 września 2021 r., podlega umorzeniu, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania skarżącej co do przeprowadzenia rozprawy.
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl