Uzasadnienie
Rada Gminy T. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Sołectwa [...].
Następnie uchwałą z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust.1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 7 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), Rada Gminy T. dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Sołectwa [...]. Zmiana ta obejmowana m.in. zmianę przeznaczenia nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] w ten sposób, że przewidziano na niej budowę drogi łączącej ul. [...] z ulicą [...] w Sołectwie [...].
Pismem z dnia [...]r., sprecyzowanym kolejnym pismem z dnia [...]r., M. M., właściciel wspomnianej nieruchomości wystąpił do Przewodniczącego Rady Gminy T. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą z dnia [...]r. W wezwaniu wskazał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają treść przysługującego mu prawa własności nieruchomości, położonej przy ul. [...]. Na nieruchomości tej zamierzał wybudować garaż dwustanowiskowy, jednakże okazało się to niemożliwe na skutek zmiany planu, który w tym miejscu przewiduje lokalizację drogi łączącej ulicę [...] i [...]. W wezwaniu zaakcentował również, że jako właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym zmianą planu nie został poinformowany o zmianie jej przeznaczenia pomimo tego, że organowi znany był jego adres zamieszkania.
Uchwałą z dnia [...]r. nr [...] Rada Gminy T., odmówiła uwzględnienia wezwania stwierdzając, iż tego rodzaju naruszenie nie miało miejsca. Organ wskazał, iż zmiana planu nastąpiła z zachowaniem wszelkich wymogów dotyczących prowadzenia procedury planistycznej, tym samym M. M. miał możliwość złożenia protestów lub zarzutów do projektu planu, z której nie skorzystał.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. M. wniósł o stwierdzenie, iż uchwała Rady Gminy T. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wydana z naruszeniem prawa. Wspomnianej uchwale zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit a w związku z art. 18 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej organy Gminy T. dokonując zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny zachować wymagania wskazane w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś art. 17 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ta ustawa weszła w życie dopiero w dniu 11 lipca 2003 r. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest pozbawianie skarżącego możliwości obrony swoich interesów.
Z treści art. 18 ust. 2 pkt 5 lit a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że Wójt Gminy T. był zobowiązany zawiadomić na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu, czego nie uczyniono. Uchybienie temu obowiązkowi spowodowało naruszenie interesu prawnego skarżącego, gdyż został pozbawiony możliwości złożenia zarzutu lub protestu, w sytuacji zmiany przeznaczenia nieruchomości będącej jego własnością.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T. wniosła o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów organ zauważył, iż wskazany w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymóg pisemnego powiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu został spełniony poprzez opublikowanie zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w prasie z dnia [...]r. Taka forma zawiadomienia znajduje swoje oparcie w przepisie art. 49 Kpa, zgodnie z którym strony mogą być zawiadomione o decyzjach oraz innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. Obowiązujące przepisy nie nakładały zaś na organ obowiązku doręczania zawiadomień o wyłożeniu projektu planu poszczególnym właścicielom gruntów.
Na rozprawie przed Sądem w dniu 6 czerwca 2008 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zawarte w skardze wnioski i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie do odparcia okazał się zawarty w niej zarzut wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa.
Postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie zostało wszczęte i było prowadzone w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w T. podjęta została na podstawie art. 7 i art. 26 tej ustawy w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi międzyczasowy przepis art. 85 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z przedstawionej regulacji wynika, że możliwość kontynuowania procesu planistycznego według dotychczasowych zasad po wejściu w życie nowej ustawy uzależniona została od łącznego spełnienia obu przesłanek określonych we wskazanej normie intertemporalnej. Druga z tych przesłanek, tj. zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, odnosi się niewątpliwie do art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004 r., str. 575). Zgodnie z treścią tego przepisu o terminie wyłożenia projektu planu należy zawiadomić na piśmie:
- a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,
- b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3,
- c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia.
Użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust 2 pkt 5 ustawy podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wymogowi temu nie czyni zadość dokonanie ogłoszeń w miejscowej prasie oraz obwieszczeń w zwyczajowo przyjęty sposób, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi to bowiem kolejną z czynności wymienionych w powołanym przepisie, wykonywanych według określonej tą regulacją chronologii. Stąd też, zgodnie z tym co rozważono, dopiero po uzyskaniu potwierdzeń odbioru zawiadomień o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu organ wykonawczy gminy zobligowany był do dokonania wskazanego wyżej ogłoszenia oraz obwieszczenia. Pogląd taki wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 145/04 (nie publ.).
Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu otwierało możliwość złożenia zarzutu w terminie 14 dni po upływie terminu jego wyłożenia (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Uprawnienie to stanowiło zaś istotny instrument ochrony praw właścicieli nieruchomości, których przeznaczenie w miejscowym planie miało ulec zmianie. Procedura zmiany planu musi zapewniać rzeczywistą, a nie tylko pozorną możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Wykluczenie wprowadzenia jakichkolwiek sugestii zmian do projektu sprawia, że gwarantowany ustawowo tryb rozwiązywania konfliktów między interesem gminy jako podmiotu prawa publicznego, a interesami członków wspólnoty samorządowej nie spełnia swej roli. Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów.
Pozbawienie strony możliwości aktywnego uczestniczenia w procedurze zmiany planu miejscowego godzi bowiem zarówno w prawo do zagospodarowania terenu w sposób określony przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 3 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), jak i w konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Za takim rozumieniem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przemawia fakt, iż czynności wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 tej ustawy mają, w założeniu, zagwarantować ochronę praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku przyjęcia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie sfera uprawnień właściciela została naruszona, gdyż zmianie uległo przeznaczenie jego nieruchomości w sposób ograniczający dotychczasowe uprawnienia. Zawiadomienie miało więc umożliwić mu wzięcie udziału w procedurze opracowywania projektu planu i zgłoszenie ewentualnych uwag co do jej projektowanego przeznaczenia.
Poza tym należy mieć na względzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z tego też powodu tak ważne jest ścisłe przestrzeganie obowiązującej w tym zakresie procedury, tak co do poszczególnych etapów, jak i nawet kolejności.
Odnosząc się do odmiennych twierdzeń organu w tym zakresie należy stwierdzić, że istotnie przepisy nie nakładają na organy gminy obowiązku imiennego zawiadomienia właścicieli nieruchomości, jednakże tylko o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu miejscowego (art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), na co już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku z dnia 4 października 1999 r. sygn. akt IV SA 537/99 – Lex nr 48229. Błędnie również przyjęły organy Gminy T., że w opisywanej sytuacji zastosowanie mógł znaleźć przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego dający organom administracji publicznej możliwość zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach poprzez obwieszczenie lub w inny, zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, już tylko z tego powodu, że przepis szczególny tak nie stanowi.
Przywołany zaś art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako ius cogens, a wobec tego brak jest możliwości dokonania powiadomienia inaczej, aniżeli w opisany w nim sposób. Rada Gminy T., ustosunkowując się do złożonego przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w którym zwracał on uwagę na niedochowanie wspomnianych wymogów, bezzasadnie więc przyjęła, że obowiązkowi wskazanemu w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zadośćuczyniono poprzez poinformowanie o zamiarze przystąpienia do zmiany planu miejscowego oraz o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmiany tego planu w lokalnej prasie.
W okolicznościach faktycznych poddanej kontroli Sądu sprawy bezspornym jest, że skarżący M. M. nie został poinformowany o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w sytuacji, gdy zasadniczej zmianie miało ulec planistyczne przeznaczenie nieruchomości, położonej na terenie objętym zmianą planu, stanowiącej jego własność. Tym samym nie został zachowany w procedurze planistycznej obligatoryjny wymóg pisemnego zawiadomienia, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem, z uwagi na brzmienie międzyczasowego przepisu art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było dopuszczalne kontynuowanie po dniu 11 lipca 2003 r. procedury planistycznej, wszczętej jeszcze pod rządem dotychczasowych przepisów.
Stwierdzone uchybienie stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego, a wobec tego, że organ stanowiący gminy nie dostrzegł tego uchybienia, w konsekwencji skutkuje to nieważnością zaskarżonej uchwały. Expressis verbis zostało to wskazane w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest ukształtowane (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 231/05 – Lex nr 196637, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 551/04 – Lex nr 297149).
Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Upływ jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności, jako że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). O kosztach postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 P.p.s.a.