Uzasadnienie
Pismami z dnia 3, 6 i 15 marca 2010 r. B.O., J. O. i E. O. wezwali Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących nieruchomości, dla której jest prowadzona księga wieczysta [...] - do stanu zgodnego z zapisami istniejącymi w tej księdze do dnia [...] r., uchylenie i stwierdzenie nieważności wyciągu z wykazu zmian gruntowych nr [...]z dnia [...]r., a przesłanego do Wydziału Ksiąg Wieczystych zawiadomieniem z dnia [...] r., wpisanie działki nr [a] w miejsce działek [b] i [c] oraz wpisanie dla działek nr [d] i [a] jako rodzaju użytków – grunty rolne, a także spowodowanie wykreślenia z księgi wieczystej [...] wpisów, dokonanych w dniu [...]r. na skutek powyższego zawiadomienia.
Po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) oraz § 46 i 47 rozp. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), orzeczono o:
- 1) odmowie dokonania zmiany danych ewidencyjnych poprzez wprowadzenie w operacie ewidencji gruntów i budynków działki nr [a] w miejsce działek nr [b] i [c] na k.m. [...] obręb [...] oraz zmiany użytków dla działek nr [d] i [a],
- 2) odmowie wykonania czynności w postaci:
- - uchylenia i stwierdzenia nieważności wykazu zmian gruntowych nr [...],
- - spowodowania wykreślenia z księgi wieczystej nr [...] wpisów powstałych na podstawie niniejszego wykazu,
- - zmiany zapisów w powyższej księdze wieczystej doprowadzających do stanu sprzed [...]r.
W uzasadnieniu organ I instancji po omówieniu regulacji powołanej w podstawie prawnej decyzji, wyjaśnił że z dokumentacji zgromadzonej w części opisowej operatu ewidencyjnego działek nr [b] i [c], wynika iż działki te figurują od początku założenia ewidencji (po przeniesieniu z Powiatu T. w latach 70 – tych). W ocenie organu, nie jest zatem możliwe "przywrócenie" stanu poprzedniego. Nadto, mimo wezwania z dnia [...] r., strony nie przedłożyły żadnych dokumentów geodezyjnych, które wskazywałyby na zmianę oznaczenia i rodzaju użytkowania przedmiotowych działek. Wreszcie, organ I instancji podał, że w stosunku do działek nr [b] i [c] i [d], prowadzone jest postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872).
W odwołaniu od decyzji, uzupełnionym kolejnym pismem z daty [...]r. E. O. domagał się jej uchylenia i stwierdzenia wydania wykazu z dnia [...]r. z rażącym naruszeniem prawa oraz anulowania zmiany i przywrócenia danych sprzed zmiany w dniu [...]r. dla nieruchomości objętej księgą wieczystą [...]. Odwołujący się zarzucił, że dopiero [...]r. w oparciu o wadliwie sporządzony wykaz dokonano zmiany wpisów w powyższej księdze wieczystej celem uwidocznienia zmian stanu faktycznego w postaci wykazania działek nr [d] i [a] figurujących w Kw w [...] r.
Strony nie otrzymały też żadnej decyzji o dokonanym podziale działki nr [a] i brak jest podstaw wpisów dla użytków pod nazwą "droga". Jego zdaniem, ustanowiono nowy stan właścicielski dla działki nr [c], zatajając istnienie aktu własności ziemi i to bez zaopatrzenia go w klauzulę ostateczności, a przy tym akty własności ziemi dla obu działek zostały uchylone postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Stąd też wadliwe zapisy w ewidencji, dokonane bez dokumentów, winny być anulowane. Nadto wg aktualnego wypisu z ewidencji, dotychczasowe działki nr [d], [b] i [c], uległy podziałowi, a decyzji zatwierdzającej ten podział nie otrzymał.
Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (art. 138 § 2 kpa). Zdaniem organu odwoławczego, w istocie strona domagała się dokonania kolejnej zmiany danych ewidencyjnych, co jednak wymagało przedstawienia odpowiednich dokumentów, przy czym podstawę wpisu danych stanowi najpóźniej wydany dokument, a nie – dokument określający poprzedni stan prawny działek. Podziału działki nr [a] dokonano w [...] r., zaś o fakcie istnienia działek [b] i [c], świadczyły wydane w dniu [...] r. akty własności ziemi, z których jeden nadawał prawo własności działek nr [d] i [b] B. i W. O., a drugi – prawo własności działek nr [c], [e] i [f] nadawał J. i B. O. Działki nr [b] i [c], ujawniono w księdze wieczystej KW [...] na podstawie prawidłowo sporządzonego wykazu zmian gruntowych z dnia [...]r. przesłanego do Wydziału Ksiąg Wieczystych zawiadomieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. Organ odwoławczy uznał przy tym, że w postępowaniu administracyjnym wykluczona jest jakakolwiek kontrola treści wpisów własności w księdze wieczystej.
Jednakże podstawą wyeliminowania w trybie odwoławczym decyzji organu I instancji stanowiło stwierdzone naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa, bowiem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających opisane fakty (chociażby stan pierwotny ewidencji), zaś rozstrzygnięcie tego organu nie odnosi się do aktualnego stanu wpisów do ewidencji w postaci ujawnienia działek nr [g], [h], [i], [j], [k] i [l], co potwierdza dołączona do odwołania mapa ewidencyjna z dnia [...]r. i wypis z ewidencji gruntów.
Stąd też organ odwoławczy dopatrzył się konieczności wyjaśnienia zasadności dokonanych zmian w ewidencji i ponownego rozpatrzenia sprawy w odniesieniu do stanu wpisów w operacie ewidencyjnym oraz uzupełnienia akt o dowody, potwierdzające stanowisko organu I instancji.
Wskazano przy tym, że dokonane zmiany w trybie czynności materialno – technicznej bez podstawy prawnej należy przywrócić do stanu poprzedniego, zaś rozważenia wymaga istota żądania wnioskodawcy przy uwzględnieniu stanu prawnego przedmiotowego działek, określonego wpisami do ksiąg wieczystych.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną E. O. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz stwierdzenia, że wyciąg z wykazu zmian gruntowych nr [...] z dnia [...]r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa i wydania orzeczenia anulującego zmiany wprowadzone tym wykazem oraz przywrócenia danych sprzed zmiany w dniu [...]r. dla nieruchomości objętej księgą wieczystą [...].
Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania skarżący zarzucił, że organ odwoławczy całkowicie pominął kluczową kwestię, uznając wyciąg z wykazu zmian gruntowych z dnia [...] r. za dokument prawidłowo wydany i nie zbadał, kiedy dokonano podziału działki nr [a], czym naruszył wymogi z art. 77 § 1 i 80 kpa. Jego zdaniem, podziału tego dokonano dopiero w [...] r. i to z rażącym naruszeniem §§ 2, 3 ust. 1 pkt 2; § 6; § 9, § 10 rozp. Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130), a mianowicie na wniosek nieuprawnionej osoby i z naruszeniem zasad zaliczania gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Dodatkowo organ wyjaśnił, że wykonany w [...] r. wykaz zmian gruntowych mógł dotyczyć nawet podziału z [...] r., bowiem został sporządzony w celu ujawnienia podziału w księdze wieczystej i zarazem doprowadzenia do zgodności danych w ewidencji z oznaczeniem tej nieruchomości w księdze wieczystej. W ocenie organu, kwestia legitymacji A. O. i uprawnień geodety jako klasyfikatora gruntów, są bez znaczenia, gdyż nie są przedmiotem postępowania prowadzonego w sprawie zmian danych ewidencyjnych.
Uczestnicy postępowania B. O. i J. O. poparli skargę, domagając się jej uwzględnienia w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza art. 138 § 2 kpa (w brzmieniu z daty jej wydania), ani też organ odwoławczy nie uchybił innym przepisom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem postępowania przed tym organem.
W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że w istocie skarżący domagał się rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a mianowicie, domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji, wniósł równocześnie o stwierdzenie, że wyciąg z wykazu zmian gruntowych z dnia [...]r., będący podstawą wpisów w księdze wieczystej [...], został sporządzony z rażącym naruszeniem prawa oraz o wydanie orzeczenia anulującego wprowadzone na jego podstawie zmiany i przywrócenie stanu sprzed [...]r.
Tymczasem przedmiotem kontroli sądowej mogła być wyłącznie decyzja organu odwoławczego, która wszak doprowadziła do skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji odmownej organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu aktualnego stanu ewidencji gruntów i istoty żądania stron. Pozostałe żądania skarżącego, poparte przez uczestników postępowania, nie mogły zaś odnieść skutku w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako że w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kompetencje sądu są wyłącznie kasacyjne. Oznacza to, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję, władny jest ją uchylić, bądź stwierdzić jej nieważność, czy wreszcie orzec o jej wydaniu z naruszeniem prawa – w zależności od rodzaju wad prawnych decyzji.
Regulacja ta nie daje jednak podstaw do wydania przez sąd orzeczenia rozstrzygającego sprawę administracyjną, której dotyczy zaskarżona decyzja, czego domagał się skarżący. Ewidencja gruntów i budynków prowadzona jest przez starostę i jedynie ten organ władny jest do dokonania wpisów do tej ewidencji.
Kwestionowany wyciąg z wykazu zmian gruntowych z dnia [...] r. nie jest też aktem lub czynnością, wydanym lub podjętym w granicach niniejszej sprawy, której dotyczy skarga w rozumieniu art. 135 powołanej wyżej ustawy. Nie jest to także akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 tej ustawy, jako że nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Stąd też żądania skargi co do wydania przez sąd administracyjny orzeczenia anulującego zarówno powyższy wyciąg z wykazu zmian gruntowych, jak i wprowadzone na jego podstawie zmiany, jest niedopuszczalne w świetle uprawnień sądu administracyjnego, określonych w przywołanej wyżej ustawie (vide: postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II SA/SZ 1356/09, LEX nr 580173).
Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji, organ administracji prowadzący ewidencję, nie posiada kompetencji w zakresie regulacji stanu prawnego. Nie jest więc jego rolą ocena prawidłowości wpisów do księgi wieczystej. Spór na tym tle należy do właściwości sądów powszechnych, a nie sądu administracyjnego. Organ prowadzący ewidencję w przypadku dokonania zmiany w trybie czynności materialno – technicznej, która następnie okazała się wadliwa jako podjęta bez podstawy prawnej, zobligowany jest do uchylenia tej zmiany w drodze decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Jest to bowiem właściwa forma załatwienia sprawy przez organ administracji w myśl art. 104 § 1 kpa (vide: wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 774/09, OSP 2011/3/25).
W niniejszej sprawie mając na uwadze twierdzenia organu I instancji, że działki nr [b] i [c], figurują w operacie ewidencyjnym od początku założenia ewidencji, prowadzonej wówczas przez inny organ administracji, a przekazanej następnie Prezydentowi Miasta Katowice, może okazać się w świetle twierdzeń stron, że stan początkowy ewidencji był wadliwy. Istotne jest bowiem, na podstawie jakiego dokumentu uwidoczniono w ewidencji działki nr [b] i [c], podczas gdy w księdze wieczystej figurowała do [...] r. działka nr [a].
O ile zaś dokumenty źródłowe zaginęły, nie można wykluczyć konieczności ich odtworzenia, co może wiązać się ze sporządzonym wyciągiem z wykazu zmian gruntowych z [...] r.
Brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów, obrazujących pierwotne wpisy do ewidencji, uniemożliwiał jednak organowi odwoławczemu rozstrzygnięcie sprawy, a przy tym nie budzi wątpliwości, że działki nr [b], i [c], uległy kolejnemu podziałowi na użytek postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, które nie było zakończone w dacie orzekania przez organy administracji.
Wnioskodawcy w istocie nie domagali się też zmiany rodzaju użytków dla działek nr [d] i [a], lecz kwestionowali dokonanie wpisu w zakresie oznaczenia użytku "dr".
Tak więc, organ prowadzący ewidencję zobligowany był do rozpatrzenia istoty żądań stron, co wymagało zobrazowania kolejnych wpisów do ewidencji i analizy, czy wpisy te dokonywane były w oparciu o prawidłowo sporządzone dokumenty, wymagane w dacie dokonania tej czynności. Wreszcie, wyjaśnienia wymagała kwestia, czy z kolei w ewidencji uwidoczniono zmiany, wynikające z nadesłanych dokumentów, a więc, czy ewidencja utrzymana była w aktualności danych. W szczególności, brak jest odpisów orzeczeń sądu powszechnego, przywołanych przez skarżącego, zapadłych w postępowaniu o uchylenie aktów własności ziemi oraz o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Niezbędne może się też okazać zbadanie całości akt tych spraw sądowych oraz dokumentów dołączonych do księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości, opisanej jako działki nr [d] i [a].
Wyjaśnienie tych faktów przekraczało jednak ramy postępowania uzupełniającego przed organem odwoławczym zakreślone przepisem art. 136 kpa, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obligowało ten organ do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 kpa celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Chybiony jest zatem zarzut skargi co do naruszenia w postępowaniu odwoławczym art. 77 § 1 i art. 80 kpa, skoro zakres postępowania dowodowego przed organem II instancji jest ograniczony w świetle art. 136 kpa.
Podniesione w skardze i pismach uczestników postępowania wątpliwości co do zgodności danych uwidocznionych w ewidencji z rzeczywistym stanem, winny być rozważone przez organ I instancji jako właściwy do prowadzenia ewidencji, który nie został jednak powołany do prostowania wpisów w księgach wieczystych, a więc oceny, czy w księdze wieczystej dokonano prawidłowych wpisów w zakresie oznaczenia nieruchomości. Wskazać też przyjdzie, że czym innym jest decyzja o wprowadzeniu zmian do ewidencji, a czym innym decyzja o odmowie usunięcia dokonanych zmian (vide: wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 343/10, LEX nr 745220).
Wadliwa zmiana w operacie ewidencyjnym, dokonana w drodze czynności materialno – technicznej, nie podlega też anulowaniu w formie stwierdzenia jej nieważności, czy orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Taka treść orzeczenia właściwa jest jedynie dla decyzji administracyjnej, o czym rozstrzyga organ wyższego stopnia.
Uchylenie zmiany dokonanej w ewidencji, niezależnie od rangi i rodzaju naruszenia prawa w przypadku czynności materialno-technicznej, następuje zaś w drodze decyzji organu I instancji – z wyłączeniem sankcji nieważności.
Z tych wszystkich względów organ odwoławczy zasadnie na podstawie art. 138 § 2 kpa orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ celem uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia żądań stron. Zatem nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.