Uzasadnienie
Zarządzeniem pokontrolnym Nr 173/2022 z dnia 30.12.2022 r., znak: [...], skierowanym do M. C. właściciela firmy M. z siedzibą w J., przy ul. [...] (dalej: "skarżący") Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "ŚWIOŚ") na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm.) – dalej: "u.i.o.ś" oraz ustaleń przeprowadzonej kontroli u skarżącego w zakresie gospodarki odpadami prowadzonej przez w dniach 13.12.2021 r. – 28.09.2022 r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] zrządził prowadzić działalność w zakresie gospodarki odpadami zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach z terminem realizacji: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia. Wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień: 31 stycznia 2023 r.
W uzasadnieniu zarządzenia ŚWIOŚ wskazał, że w toku przeprowadzonej w dniach 13.12.2021 r. - 28.09.2022 r. kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.
Kontrolujący wykazali, że w 2018 r. firma skarżącego widniała na kartach przekazania odpadów jako przyjmująca odpady o kodzie 07 01 08* wytworzone przez firmę E. Sp. z o.o. Ustalenia kontroli potwierdziły, że to firma M1. Sp. z o.o. faktycznie przyjmowała odpad o kodzie 07 01 08* od firmy E. Sp. z o.o. a firma skarżącego nie pełniła żadnej roli w przyjęciach przedmiotowego odpadu i nie powinna więc widnieć na kartach przekazania odpadów. Odnosząc się do ustaleń kontroli skarżący przedstawił umowę z dnia [...] r., na podstawie której upoważnia spółkę M1. Sp. z o.o. do korzystania z posiadanej przez firmę M. decyzji w zakresie zbierania odpadów.
Odnosząc się do tego faktu ŚWIOŚ stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.) - dalej: "u.o.odp.", nie przewidują możliwości przeniesienia praw i obowiązków wynikających z posiadania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. ŚWIOŚ zaznaczył, że nieprzenoszalność uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji służy ochronie interesu publicznego. Takie stanowisko wynika również z orzecznictwa sądów administracyjnych. ŚWIOŚ stwierdził, że firma skarżącego nie mogła więc wydać na podstawie umowy z dnia [...] r. pełnomocnictwa do korzystania z posiadanej przez siebie decyzji. Kontrola wykazała, że wystawiane przez firmę M. karty przekazania odpadów na odpad o kodzie 07 01 08* w roku 2018 są niezgodne ze stanem rzeczywistym, a tym samym sporządzona w tym okresie ewidencja odpadów również jest niezgodna ze stanem rzeczywistym co narusza art. 66 u.o.odp.
W toku kontroli wykazano także, że kontrolowany w 2021 r. potwierdzał przyjęcie odpadów 19 08 04* z [...] Oczyszczalni Ścieków w O. przy ul. [...], a następnie przekazanie ich do firmy B. Sp. z o.o. w O. przy ul. ul. [...] niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Ustalenia kontroli wykazały, że w kontrolowanym okresie odpady o kodzie 19 08 04* nie były wyładowywane na terenie firmy M. przy ul. [...] w K. a kontrolowany nie wskazał faktycznego miejsca ich rozładunku.
Tym samym w ocenie ŚWIOŚ skarżący potwierdzając na kartach przekazania odpadów przyjęcie odpadów z [...] Oczyszczalni Ścieków na teren prowadzonej działalności dopuścił się naruszenia art. art. 69 ust. 3 u.o.odp.
Skargę na zarządzenie zgodnie z pouczeniem wynikającym z jego treści wywiódł skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.
Skarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.;
1. art. 66 ust. 1 u.o.odp. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do działalności skarżącego, w zakresie w jakim organ zarzuca skarżącemu sporządzenie kart przekazania odpadów o kodzie 07 01 08* w roku 2018 niezgodnie ze stanem rzeczywistym i prowadzenie ewidencji odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym, podczas gdy prowadzona przez organ kontrola (protokół kontroli nr [...]), której wyniki przytoczono w zarządzeniu pokontrolnym, wykazała, że skarżący nie pełnił żadnej roli w przyjęciach odpadu o kodzie 07 01 08* wytworzonego przez E. sp. z o.o. i nie powinien widnieć na kartach przekazania odpadu, jak również nie sporządzał samodzielnie kart przekazania odpadów, które sporządzane były przez M1. sp. z o.o., która to spółka faktycznie przyjmowała odpady, co oznacza, że skarżący nie był posiadaczem przedmiotowego odpadu o kodzie 07 01 08* i nie ciążyły na nim obowiązki wynikające z art 66 ust. 1 ustawy, a tym samym nie mógł prowadzić ewidencji odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym,
2. art. 69 ust. 3 u.o.odp. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do działalności skarżącego, w zakresie w jakim organ zarzuca skarżącemu potwierdzenie kart przekazania odpadów o kodzie 19 08 04* odebranych z [...] Oczyszczalni Ścieków w O. i przekazanych do B. sp. z o.o. niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez potwierdzenie przyjęcia odpadów na terenie zakładu w K. pomimo braku ich rozładowania ze środków transportu, co rzekomo świadczy o braku zbierania odpadów, w sytuacji gdy rozładowanie odpadów ze środka transportu nie jest konieczne przed ich dalszym przekazaniem kolejnemu posiadaczowi, a opóźnienia we wprowadzaniu przez skarżącego danych do Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami wynikały wyłącznie z problemów technicznych, na których powstanie skarżący nie miał wpływu.
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o:
- 1) uchylenie w całości, na zasadzie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., skarżonego zarządzenia pokontrolnego nr 173/2022 Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z 30 grudnia 2022 r., znak: [...],
- 2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący uzasadnił dlaczego nie zgadza się z zarządzeniem ŚWIOŚ.
W odpowiedzi na skargę ŚWIOŚ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "p.p.s.a." polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd stwierdza, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a.
Jak stanowi art. 12 ust. 1 i 2 u.i.o.ś.
"1. Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:
- 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;
1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne;
- 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;
- 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.
- 2. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń."
Odnosząc się do treści przywołanego przepisu Sąd orzekający w sprawie wskazuje, że zarządzenie pokontrolne z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w terminie określonym w art 53 § 2 tej ustawy (vide wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/GI 126/09, w Opolu z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 529/08, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 43/18, dostępne w bazie CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) - zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15 czy z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1091/21.
Ze stanowiska doktryny prawa wynika natomiast, że celem wydania zarządzenia jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. W zarządzeniu pokontrolnym jedynie stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku publiczno-prawnego dotyczącego ochrony środowiska, ale nie nakłada się takiej powinności ani nie wyznacza się terminu do jej wykonania. Zarządzenie pokontrolne jako jedna z możliwości reakcji organu kontroli ochrony środowiska na stwierdzone naruszenia zdaje się być najsłabszą formą oddziaływania na działalność kontrolowanego podmiotu w relacji do zaleceń pokontrolnych czy decyzji administracyjnej mocą, której na podmiot kontrolowany można nałożyć zindywidualizowany obowiązek dotyczący realizacji obowiązków ustawowych określonych przepisami dotyczącymi prawa ochrony środowiska.
W przypadku zarządzenia pokontrolnego nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż akt ten jest wydawany w trybie odrębnych przepisów (ustawy o inspekcji środowiska) i odrębnego postępowania uregulowanego w tych przepisach. W rezultacie uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd, badając zarządzenie, może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury (por. Danecka Daria, Radecki Wojciech, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz. Opublikowano: WKP 2020).
Charakter prawny zarządzania pokontrolnego powoduje, że Sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie dokonuje badania w zakresie sprawdzenie czy:
- - kontrola została przeprowadzona przez właściwy, powołany do tego organ;
- - treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;
- - oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
W realiach rozpoznawanej sprawy kontrola u skarżącego została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony i nie jest to kwestia sporna.
Nie budzi zastrzeżeń Sądu także treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, która koresponduje z ustaleniami ŚWIOŚ potwierdzonymi w protokole kontroli, a treść zarządzenia znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Zarzuty skargi sprowadzają się przede wszystkim do tego, że stan faktyczny jest inny niż ten, który został przedstawiony w znajdującym się w aktach protokole kontroli oraz dotyczą naruszenia przez ŚWIOŚ wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do działalności skarżącego. Jak już wcześniej podniesiono postępowanie sądowe dotyczące kontroli zaskarżonego zarządzenia kontrolnego nie służy badaniu legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Skutkuje to tym, że zarzuty dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego i zastosowania wskazanych w skardze przepisów ustawy o odpadach nie mogły odnieść żądanego skutku.
Odnosząc się do jedynego punktu zarządzenia pokontrolnego, który zobowiązywał skarżącego do prowadzenia działalności w zakresie gospodarki odpadami zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wskazać należy, że bez wątpienia koresponduje on z wynikami przeprowadzonej kontroli, której wyniki zawarto w protokole kontroli z dnia 28 września 2022 r. Z protokołu jasno wynika, że dokonane przez ŚWIOŚ ustalenia dotyczą naruszania przez skarżącego przepisów ustawy o odpadach.
Odnosząc się do zatem do zarzutów skargi, należy stwierdzić, że nie znajdują one uzasadnienia. Zgromadzony w sprawie materiał i dokonane przez organ ustalenia były wystarczające do stwierdzenia, że skarżący wykonuje działalność z naruszeniem obowiązujących przepisów.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.