Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 września 2021 r., nr [...], działając z upoważnienia Burmistrza L., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 50 ust. 1-6, art.106 ust. 1, ust. 3b, ust. 5, art. 107, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm. – dalej u.p.s.), art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.),
- 1. uchylono wobec M. M. (dalej: strona, skarżąca) od 3 września 2021 r. decyzję Dyrektora MOPS w L., Nr [...] z dnia 29 grudnia 2020 r., przyznającą pomoc ze środków społecznych w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania;
- 2. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na słuszny interes społeczny.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że strona powadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest objęta pomocą ze środków społecznych w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania od listopada 2015 r. W związku z realizacją usług opiekuńczych opiekunki społeczne w dniach: 23 sierpnia 2021 r., 24 sierpnia 2021 r., 26 sierpnia 2021 r. udały się do miejsca zamieszkania strony i zgłosiły gotowość świadczenia usług, uwzględniając potrzeby strony, jednakże ta uniemożliwiła im realizację czynności. Strona spełnia przesłankę do korzystania ze świadczenia w formie usług opiekuńczych, jednakże nie jest możliwym jej dalsze świadczenie w przypadku braku współdziałania. W Ośrodku zatrudnionych jest 9 wykwalifikowanych opiekunek społecznych, które pracują w trybie zmianowym. Zatem nie zawsze jest możliwość, aby tylko wskazane przez stronę opiekunki pełniły usługi.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona, nie godząc się z rozstrzygnięciem. Podała, że przez wszystkie 6 lat były u niej realizowane świadczenia usługi opiekuńczej przez te same opiekunki społeczne, które przychodziły do syna. Ośrodek Pomocy Społecznej nie może wiązać obowiązku współdziałania z odmową realizowania świadczenia usług opiekuńczych przez inne opiekunki społeczne, gdyż nieuchronnie naraziłoby to na pogorszenie stanu zdrowia u syna. Jego codzienne życie zależy od wielu czynników, które są znane Ośrodkowi od wielu lat. Stronę zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności. Stwierdzono, iż jest niezdolna do pracy i wymaga stałej lub długotrwałej opieki oraz pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia 21 października 2021 r., znak: SKO.4106.1007.2021, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że w trakcie realizacji pomocy w dniach 23, 24 i 26 sierpnia 2021 r. opiekunki udały się do miejsca zamieszkania strony i zgłosiły gotowość wykonania usługi. Odwołująca uniemożliwiła jej realizację, wypraszając opiekunki z mieszkania. Postawa odwołującej wskazuje na brak woli współdziałania z pracownikiem socjalnym w realizacji przyznanej formy pomocy społecznej, co uzasadniało wydanie decyzji uchylającej przyznaną pomoc w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.
Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika strona, nie godząc się z rozstrzygnięciem. Zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 ust. 2 w zw. z art. 4 u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że uniemożliwienie opiekunkom wykonania świadczeń opieki w dniach 23, 24 i 26 sierpnia 2021 r. stanowiło przejaw braku współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym organu w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, podczas gdy trzykrotne niedopuszczenie opiekunek do wykonywania ich obowiązków ramach przyznanego prawa opieki, w realiach niniejszej sprawy, nie stanowiło braku współdziałania, o którym mowa w przywołanych przepisach;
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a to przyczyn odmowy dopuszczenia opiekunek do wykonywania ich obowiązków w ramach przyznanego prawa opieki, co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżąca odmawia współdziałania z pracownikami socjalnymi organu w rozwiązaniu jej trudnej sytuacji życiowej;
- b) art. 77 § 4 k.p.a., polegające na niewzięciu pod uwagę z urzędu sytuacji osobistej i rodzinnej skarżącej, która uzasadniała odmowę dopuszczenia opiekunek do realizacji świadczeń opieki w miejscu zamieszkania;
- c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 106 ust. 5 u.p.s., polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu i utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana w braku zaistnienia przesłanek uprawniających do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń pomocy w miejscu zamieszkania;
- d) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji i nieumorzeniu postępowania I instancji w całości.
W związku z powyższymi naruszeniami wniesiono o uchylenie w całości decyzji obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem nie zostały one uiszczone w całości lub części.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że skarżąca całkowicie zaprzecza, jakoby jej postawa miałaby świadczyć o braku woli współdziałania z pracownikiem socjalnym w realizacji przyznanej formy pomocy społecznej. Wręcz przeciwnie - skarżąca dążyła do znormalizowania zasad współdziałania z organami pomocy społecznej. Świadczy o tym chociażby treść pisma skarżącej z dnia 25 sierpnia 2021 r. (w aktach sprawy), złożonego jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania, w którym jednoznacznie wskazała, że przyczyną niedopuszczenia opiekunek do realizacji świadczeń była obawa o zdrowie wspólnie zamieszkującego z nią syna, w związku z panującym zagrożeniem epidemiologicznym. Świadczenia, których dotyczyła uchylona decyzja, były realizowane w identycznym zakresie przez okres przeszło 5 lat, w którym to okresie ani razu nie doszło do zdarzenia, które mogłoby zostać zakwalifikowane jako odmowa lub utrudnianie wykonywania świadczeń przez wyznaczone opiekunki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.
Organy w niniejszej sprawie przyjęły dość formalne stanowisko, posługując się wybiórczą argumentacją, pomijając część istotnych okoliczności. Na tej podstawie doszły do przekonania o braku współdziałania przez skarżącą.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca spełniała przesłanki formalne do otrzymywania ww. rodzaju pomocy. Świadczenia tego rodzaju były realizowane przez kilka lat, w którym to okresie wcześniej ani razu nie doszło do zdarzenia, które mogłoby zostać zakwalifikowane jako odmowa lub utrudnianie wykonywania świadczeń przez wyznaczone opiekunki. Dodatkowo, co jest pomijane milczeniem, strona starała się ustalić sposób współdziałania i w piśmie z 25 sierpnia 2021 r. (data wpływu ta sama), kierowanym do MOPS w L., prosiła o utrzymanie dotychczasowych zasad współpracy. Z uwagi na stan epidemii oraz problemy zdrowotne syna zależało jej na świadczeniu usług przez te same osoby. Inną sprawą jest zasadność wniosku i możliwość jego uwzględnienia, nie to jest jednak przedmiotem oceny. Pismo to świadczy jednak o tym, że strona miała konkretne powody, które legły u podstaw jej zachowania i zależało jej na ułożeniu współpracy z Ośrodkiem. Formalną odpowiedź na ww. pismo otrzymała dopiero 30 sierpnia 2021 r.
Pomimo wpływu tego rodzaju wniosku do MOPS organ niebawem uchylił wobec strony decyzję przyznającą pomoc w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.
Tego rodzaju "sankcja" nie jest poparta rzeczową, wszechstronną argumentacją, uwzględniającą całokształt okoliczności, a przez to nie może zostać uznana za proporcjonalną do sytuacji. Organy powinny były także uwzględnić zasady: obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) oraz osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy mieć na uwadze także powyższe uregulowania konstytucyjne.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne, wybiórcze ustalenia faktyczne i prawne.