Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz M. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie lakierni elementów meblowych i dekoracyjnych na terenie zakładu "A" w M. przy ul. [...] (działki nr 1 i 2, obręb M.), obejmującego halę na działce nr 1. W decyzji nie stwierdzono konieczności wykonania kompensacji przyrodniczej, utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i nie nałożono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.
Następnie po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. w M., decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego zmianę sposobu użytkowania części hali produkcyjno-magazynowej na lakiernię na działce nr 1 w M. przy ul. [...].
Pismem z dnia 31 lipca 2018 r. skarżący A. H. wniósł odwołanie od decyzji, kwestionując tryb podania jej do publicznej wiadomości i brak jej osobistego doręczenia. Zdaniem skarżącego, przysługują mu prawa strony w postępowaniu, skoro jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości wyszczególnionej przy opisie lokalizacji przedmiotowej inwestycji (przy planie zagospodarowania przestrzennego). Skarżący zarzucił, że w decyzji pominięto kwestię zabezpieczenia przeciwpożarowego lakierni na gęstej zabudowie, w pobliżu jego nieruchomości. Pominięto też kwestię zabezpieczenia wód gruntowych, hałasu, odprowadzania gazów z lakierowania, stwierdzając że inwestycja nie będzie oddziaływała na działki sąsiednie. De facto inwestycja polega na budowie dwóch linii lakierniczej – ręcznej i automatycznej. Nazwanie jej zmianą sposobu użytkowania jest zatem manipulacją. Sam budynek hali jest też w złym stanie technicznym i wymaga napraw. Nadto, skarżący szczegółowo opisał zarzuty co do poszczególnych zapisów projektu budowlanego. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji.
Pismem z dnia 2 listopada 2018 r. do odwołania ustosunkował się inwestor, zarzucając brak przymiotu strony wnoszącego odwołanie.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem organu, odwołanie wniesiono co prawda w ustawowym terminie, bowiem inwestor odebrał decyzję w dniu 30 lipca 2018 r., lecz skarżący nie legitymuje się przymiotem strony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (przepis ten zacytowano).
Organ II instancji uznał, że skarżący jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek wielorodzinny, położony pod adresem, wymienionym w odwołaniu, tj. przy ul. [...].
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 3 pkt 20 ustawy, obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.
W swoim odwołaniu skarżący zawarł swoje uwagi do projektu budowlanego, jednak nie wykazał, iż może posiadać przymiot strony niniejszego postępowania administracyjnego. Nie wykazał on w szczególności, iż posiada tytuł prawny do nieruchomości, bądź jej części położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu, że mógłby zostać uznany za podmiot posiadający legitymację do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie. Nie dowiódł również potencjalności naruszenia praw poprzez oddziaływanie inwestycji na przestrzeń objętą posiadanym przez niego prawem do nieruchomości.
W ocenie organu żaden z przedstawionych przez skarżącego argumentów nie dowodzi, aby nieruchomość której jest użytkownikiem wieczystym znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem zakwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nic nie potwierdza posiadania przez niego statusu strony w postępowaniu w sprawie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania części hali produkcyjno-magazynowej na lakiernię. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28 ust. 2 P.b., właściciel (użytkownik wieczysty lub zarządca) działki znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, staje się stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – gdy w związku z projektowanym usytuowaniem danej inwestycji – jego nieruchomość znalazłaby się w obszarze, w którym na podstawie przepisów odrębnych zaistniałyby ograniczenia możliwości zagospodarowania terenu, w tym zabudowy tego terenu.
W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomości ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką, do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.
W przedmiotowej sprawie nie ustalono, aby taka sytuacja miała miejsce. Jak wynika z projektu budowlanego, zatwierdzonego zaskarżoną decyzją Starosty, przedmiotem projektowanej inwestycji była zmiana sposobu użytkowania części istniejącej hali produkcyjno-magazynowej na lakiernię. Jak wskazał projektant w projekcie budowlanym – obszar oddziaływania projektowanej zmiany zamyka się w obszarze działki inwestycyjnej, co do której inwestor, w oświadczeniu złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, wykazał prawo do dysponowania na cele budowlane. Organy administracji architektoniczno-budowlanej I i II instancji nie znalazły podstaw do zakwestionowania tak przyjętego obszaru oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem.
Organ stwierdził zatem, że odwołujący nie udokumentował naruszenia własnego skonkretyzowanego interesu prawnego ograniczającego lub utrudniającego możliwość korzystania z nieruchomości pozostającej w jego użytkowaniu wieczystym, jakie nastąpiłoby w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Zatem podnoszone przez niego argumenty należy rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami, a nie kwalifikowanego interesu prawego, wynikającego ze ściśle określonych norm prawa materialnego. Interes faktyczny zaś, mimo iż istotny dla zainteresowanego, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania. Odwołującemu nie przysługuje zatem, w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przymiot strony w postępowaniu w sprawie inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę obejmującym zmianę sposobu użytkowania części istniejącej hali produkcyjno-magazynowej.
Skoro wniesienie odwołania przez osobę niebędącą stroną postępowania administracyjnego skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego, organ odwoławczy nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznania zarzutów, dotyczących kwestionowanej decyzji.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i działanie bez podstawy prawnej i faktycznej poprzez brak rozpoznania istotny sprawy. Jego zdaniem, organ odwoławczy nie wykazał przesłanek z art. 105 § 1 kpa, uzasadniających umorzenie postępowania, działając arbitralnie i nie odnosząc się do jego odwołania. Skarżący podniósł, że na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, stał się współwłaścicielem jednej z działek i nadal jest współużytkownikiem wieczystym drugiej z nich. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie zapoznał się z jego odwołaniem, którego zarzuty powtórzył.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zdaniem organu, sam fakt podania decyzji do publicznej wiadomości, nie jest równoznaczny z zapewnieniem skarżącemu przymiotu strony.
Pismem z dnia 16 czerwca 2020 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem uczestnika, nie istnieją merytoryczne możliwości kwestionowania określonego w projekcie budowlanym obszaru oddziaływania budynku, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania, gdyż został on określony zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o raport oddziaływania na środowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Zasadnie bowiem organ odwoławczy uznał, że skarżący nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, obejmującym zmianę sposobu użytkowania części obiektu produkcyjno-usługowego na lakiernię.
Z mocy art. 127 § 1 kpa, odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie. Zatem organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania przymiotu strony podmiotu wnoszącego odwołanie w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Brak przymiotu strony winien bowiem skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa – bez badania jego merytorycznej zasadności, a zatem kontroli instancyjnej.
Krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę określa art. 28 ust. 2-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 28 ust. 2 tej ustawy (przepis ten zacytowano w motywach zaskarżonej decyzji). Pogląd ten należy podzielić. Szerszy krąg stron dotyczy bowiem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.). Jedynie wówczas zastosowanie ma reguła ogólna z art. 28 kpa. Zatem wówczas stroną postępowania jest każdy, kto ma w tym interes prawny.
Przedmiotowa inwestycja wymagała decyzji środowiskowej jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak jak wyżej podano, w decyzji środowiskowej nie nałożono obowiązku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Nadto, inwestor nie dokonał żadnych zmian w stosunku do wymagań decyzji środowiskowej (art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).
Zatem w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wyjątek z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego.
Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie jest podmiotem, wymienionym w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący w żaden sposób nie zakwestionował i nie podważył ustaleń organu odwoławczego, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny pod wskazanym przez niego adresem. Mimo wezwania Sądu (pismo doręczone w dniu 23 czerwca 2020 r.), skarżący nie nadesłał dokumentu, z którego wynikałoby oznaczenie geodezyjne tej nieruchomości, ani nawet nie podał tego oznaczenia. Jednak zarówno z treści odwołania, jak i skargi, wynika jednoznacznie, że skarżący powołuje się na przymiot współużytkownika wieczystego i współwłaściciela nieruchomości, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Aczkolwiek nie wiadomo, czy jest to budynek w zasobach spółdzielni mieszkaniowej, czy też gminy, to jednak w obydwu przypadkach skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, bowiem co do zasady, osoby posiadające prawo odrębnej własności lokalu w sprawie o pozwolenie na budowę na nieruchomości sąsiedniej reprezentowane są bądź to przez spółdzielnię mieszkaniową jako sprawującą zarząd zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 845 ze zm.), bądź przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 532), bowiem liczba lokali jest większa niż trzy.
W każdym zatem przypadku skarżącego reprezentuje na zewnątrz zarząd. Wyjątek dotyczy jedynie przypadku wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego, związanego z konkretnym lokalem mieszkalnym. Na tego rodzaju okoliczności skarżący jednak nie powołał się w odwołaniu, ani w skardze do sądu.
Stąd też nawet w przypadku, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przysługuje spółdzielni mieszkaniowej, bądź wspólnocie mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd jako zarządcom nieruchomości, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Taki też pogląd wyrażono w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1239/18, LEX nr 3015268 i z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II OSK 595/19, LEX nr 2750623.
Co więcej, źródłem interesu prawnego nie mogą być immisje pośrednie, takie jak hałas, zapach chemikaliów, zagrożenie pożarowe, o ile nie wiążą się z ograniczeniem zabudowy nieruchomości sąsiedniej (vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 12/08).
W konsekwencji, skoro skarżący nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego, tytuł do nieruchomości, której jest współwłaścicielem, bądź współużytkownikiem wieczystym, a zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, nie stwarza po jego stronie przymiotu strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nawet jeżeli chodzi o nieruchomość sąsiednią. W postępowaniu o pozwolenie na budowę status strony przysługuje bowiem co do zasady spółdzielni mieszkaniowej bądź wspólnocie mieszkaniowej. Zatem prawidłowo organ II instancji orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, odmawiając skarżącemu statusu strony. W takiej sytuacji nie podlegała też badaniu zgodność z prawem decyzji organu I instancji, a podniesione przez skarżącego zarzuty w tym zakresie nie miały wpływu na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia przez organ odwoławczy regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Nadto wyjaśnić należy, że w świetle art. 200 i art. 202 cyt. ustawy, brak podstaw prawnych do zasądzenia na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów.