Uzasadnienie
M. T. (dalej: "skarżąca") w dniu 24 lutego 2022 r. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o wyburzeniu przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości przy ulicy [...] nr [...] w M. komórki, chlewika i garaży w granicy z jej działką, które stanowiły mur oporowy skarpy o wysokości 3-4 metrów, przez co doszło do jej obsuwania się i naruszenia fundamentów przęseł istniejącego od 42 lat betonowego ogrodzenia.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zawiadomił, że w trybie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682, w skrócie: "pr.b."), zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia stanu technicznego znajdujących się na nieruchomości o oznaczeniu geodezyjnym nr [...] przy ul. [...] nr [...] M. ścian murowanych pozostałych po rozbiórce obiektu znajdującego się niegdyś przy granicy z działką nr [...] i [...], podtrzymującego skarpę od strony działki nr [...], przy ul. [...] nr [...] w M., należącej do skarżącej (k. 21 akt administracyjnych).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 5 października 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 oraz art. 104 k.p.a., nakazał B. D.(dalej: "uczestniczka postępowania") wykonanie robót budowlanych i prac wyszczególnionych w datowanej na miesiąc wrzesień 2022 r. "Ekspertyzie Technicznej aktualnego stanu technicznego murowanych ścian zewnętrznych pozostałych po rozbiórce budynków gospodarczych istniejących na działce nr [...] i na granicy z działką nr [...] oraz stateczności skarpy nasypu i jej wytrzymałości", to jest w szczególności wykonać na całej szerokości działki roboty zabezpieczające skarpę o wysokości 2,4 m, poprzez wykonanie stemplowania z wykorzystaniem wyprasek czy siatek stalowych, jak to pokazano na rysunkach (strona 22 ekspertyzy), a pomiędzy stemplami a gruntem umieścić poziomo wypraski, bale drewniane czy siatki stalowe zapobiegające usypywaniu się gruntu ze skarpy.
Sam rozstaw stempli określono na ok. 2,0-2,5 m. Nadto, wyznaczono termin przystąpienia do robót budowlanych zabezpieczających skarpę nasypu działki nr [...] jako bez zbędnej zwłoki oraz podano termin ich zakończenia nie później niż do 31 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że skarpa nasypu działki nr [...] oraz murowane ściany pozostałe po rozbiórce zabudowań gospodarczych znajdują się w złym stanie technicznym i stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, co wynika z wytycznych zawartych w pkt 8.3 przedłożonej ekspertyzy, czyli wykonania tymczasowego podparcia (stemplowania) skarpy, zgodne z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną, a także wymogami bezpieczeństwa, aby wyeliminować stan zagrożenia.
Po rozpoznaniu dwóch odwołań - uczestniczki postępowania i skarżącej, zaskarżoną decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r., nr WINB.WOA.7721.426.2022.KC, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "organ II instancji"), działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia stanu technicznego ścian murowanych pozostałych po rozbiórce obiektu znajdującego się niegdyś przy granicy z działką nr [...] i [...] w M.. W uzasadnieniu zreferował stan faktyczny sprawy i odniósł się do podstaw wydania decyzji oraz treści ekspertyzy technicznej. Przyjął, że zgodnie z wnioskami zawartymi w ekspertyzie, konstrukcja murowanych ścian budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. [...]nigdy nie była przewidziana do pełnienia roli muru oporowego dla nasypu wykonanego na działce nr [...], stąd rozbiórka tychże ścian nie miała wpływu na stateczność skarpy.
Uznał, że w sytuacji, w której organ I instancji powziął informację, iż Starosta [...] decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r., nr [...], udzielił uczestniczce postępowania pozwolenia na rozbiórkę budynku chlewików i pozostałości po budynku gospodarczym przy ul. [...], na działce nr [...], oraz muru granicznego na granicy z tą działką, konieczne stało się umorzenie postępowania prowadzonego w sprawie stanu technicznego ścian murowanych, pozostałych po rozbiórce obiektów znajdujących się na granicy działek nr [...] i [...] w M. (cytat str. 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Zdaniem organu II instancji, braku stateczności skarpy należy upatrywać w wykonanych na działce należącej do skarżącej robotach budowlanych, polegających na niewłaściwym i niezgodnym z przepisami prawa podniesieniu jej poziomu różnego rodzaju gruntem, bez zastosowania jakichkolwiek zabezpieczeń skarpy, czy wykonania stosownych budowli oraz dociążeniu skarpy nasypu na tej działce przez budowę na jej krawędzi budynków gospodarczych i ciężkiego prefabrykowanego ogrodzenia betonowego z niewłaściwie wykonanymi robotami fundamentowymi obiektów i bez podparcia skarpy np. murem oporowym. Zważywszy na poczynioną ocenę organ II instancji uznał, że w tym zakresie należy wszcząć odrębne postępowanie i wdrożyć procedurę naprawczą, o której mowa w art. 50-51 pr.b.
Pismem z dnia 15 lutego 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej szereg błędów w ustaleniach faktycznych oraz wadliwe ustalenie przedmiotu sprawy, jak też pominięcie istotnych dowodów, przez co naruszono art. 6, art. 7, art. 11, art. 12, art. 105 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 156 k.p.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 5 § 2 pr.b., poprzez ich niezastosowanie. W związku z tym wywiodła, że doszło do samowoli budowlanej, poprzez uprzednie wyburzenie zabudowań gospodarczych i pozostałościach po nich bez wymaganej przepisami prawa decyzji, w tym ściany przylegającej do jej działki. Z tego powodu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zaznaczyła, że pominięto bezprawnie zakres przeprowadzonych wyburzeń i ich skutki, co zostało wywiedzione w sporządzonej na tą okoliczność przez uczestniczkę postępowania ekspertyzie technicznej (por. ustalenia i wnioski końcowe).
Skarżąca określiła przedmiot sprawy wszczętej na jej wniosek i uznała, że organ II instancji błędnie pominął sekwencję zdarzeń, gdyż już w latach 2016-2017 nastąpiła samowolna rozbiórka wymienionych zabudowań. Zdaniem skarżącej, płot odgradzający działkę [...] od działki [...] przy ul. [...] nr [...]był połączony z wyburzonymi zabudowaniami gospodarczymi i nadal się pochyla również na inną działkę o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...] nr [...], czyli oddziaływuje nie tylko na działkę nr [...], należącą do skarżącej i położoną przy ul. [...] nr [...], co obrazuje dołączona do skargi dokumentacja zdjęciowa oraz jej opis.
Organ II instancji pismem z dnia 6 sierpnia 2019 r. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie odnosząc się do zarzutów skargi (k. 40 akt sądowoadministracyjnych).
Pismem z dnia 24 marca 2023 r. skarżąca wnioskowała o dopuszczenie dowodu ze sporządzonej przez nią na żądanie organu I instancji opinii geotechnicznej z miesiąca czerwca 2023 r., na temat warunków gruntowo-wodnych północnej części jej działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w M. przy ul. [...] nr [...], która stanowi przedmiot odrębnej skargi złożonej przez skarżącą w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt II SA/Gl 663/23 (dotyczącej postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 lutego 2023 r., nr WINB.WOA.7722.267.2022.KC).
Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. skarżąca przedłożyła wspomnianą opinię geotechniczną z miesiąca czerwca 2023 r. oraz zawiadomienie Wojewody Śląskiego z dnia 1 czerwca 2023 r. o wszczęciu na jej wniosek postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 28 czerwca 2022 r., udzielającej uczestniczce postępowania pozwolenia na rozbiórkę budynku chlewików, garaży i innych pozostałości po budynku gospodarczym w M. przy ul. [...] nr [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz muru granicznego na granicy z działką nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania.
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd, oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2023 r., mocą której umorzono w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji w sprawie ustalenia stanu technicznego, znajdujących się na działce uczestniczki postępowania o oznaczeniu geodezyjnym nr [...] przy ul. [...] nr [...]w M., ścian murowanych pozostałych po rozbiórce obiektu znajdującego się niegdyś przy granicy z działką nr [...] i [...], podtrzymującego skarpę od strony działki nr [...], przy ul. [...] nr [...]w M., należącej do skarżącej.
Organ II instancji dokonał merytorycznej analizy zapisów sporządzonej przez uczestniczkę postępowania ekspertyzy z miesiąca września 2022 r. i uznał, że zawarte w niej wnioski określające nieprawidłowości i przyczynę ich powstania oraz sposób ich usunięcia stanowią dowodowy środek mający status opinii, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (por. pkt 5.2, pkt 6.2, pkt 7, pkt 10 w związku z pkt 8.33 ekspertyzy dotyczące części opisowej, rysunkowej i obliczeniowej). Wobec niepodważenia tej ekspertyzy przez złożenie kontrekspertyzy, zawarte w niej wnioski i opinie doprowadziły organ II instancji do konkluzji, że obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr.b. nie jest skarpa, stąd też w sprawie nie można zastosować art. 66 pr.b. (por. str. 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Na wstępie należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym.
Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Podkreślić jednak trzeba, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Ponadto, przeprowadzane dowody muszą mieć przymiot istotności dla rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania merytorycznym orzeczeniem.
Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Jeśli zatem organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne.
Organ nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu (por. uzasadnienia wyroków NSA z dnia: 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2191/12; 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I GSK 830/13; 21 lipca 2016 r. sygn. akt I FSK 808/16; 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1214/17; 18 września 2019 r. sygn. akt II GSK 2374/17; 25 września 2020 r. sygn. akt II GSK 795/18).
Bezspornie zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy w związku z tym uwzględnić specyfikę danej sprawy, jej inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 251/21).
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie doprowadziła do wyjaśnienia zaistniałych w sprawie wątpliwości.
Organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania, ale sprowadził swojego wyjaśnienia wyłącznie do przytoczenia ustaleń i twierdzeń organu I instancji, które posumował, iż w sytuacji, w której organ I instancji powziął informację, iż Starosta [...] decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r., nr [...], udzielił uczestniczce postępowania pozwolenia na rozbiórkę budynku chlewików i pozostałości po budynku gospodarczym przy ul. [...], na działce nr [...], oraz muru granicznego na granicy z tą działką, konieczne stało się umorzenie postępowania prowadzonego w sprawie stanu technicznego ścian murowanych, pozostałych po rozbiórce obiektów znajdujących się na granicy działek nr [...] i [...] w M. (cytat str. 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Tymczasem nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ I instancji w trybie art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 pr.b.
Niesporne jest, że to skarżąca wnioskiem z dnia 24 lutego 2022 r. zwróciła się do organu I instancji i już wówczas poinformowała o faktycznym wyburzeniu komórki, chlewika i garaży w granicy z jej działką, które jej zdaniem stanowiły mur oporowy skarpy.
Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie sprawdzające doprowadziło do wszczęcia z urzędu postępowania i ustalenia, że w dacie wizji w terenie, która miała miejsce w dniu 15 marca 2022 r., znajdujące się tam uprzednio we wcześniejszych latach obiekty już nie istniały, co znalazło odzwierciedlenie w protokole (k. 5 akt administracyjnych). Okoliczność ta została potwierdzona w dniu 5 lipca 2022 r. podczas kolejnych czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji (k. 41 - akt).
Stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uwzględnia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, zwłaszcza dotyczących czasokresu pomiędzy faktycznym wykonywaniem rozbiórkowych prac budowlanych a istniejącym stanem zagrożenia, zważywszy, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jednakże dotyczy to robót możliwych do wykonania a nie faktycznie już wykonanych i to przed wydaniem przez Starostę [...]decyzji z dnia 28 czerwca 2022 r., nr [...], wobec której skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie jej nieważności (por. protokół rozprawy).
Dokonana przez organ II instancji ocena ustaleń faktycznych, dotyczących aktualnego stanu technicznego skarpy z uwzględnieniem przedłożonej do akt ekspertyzy, nie dostrzega wzajemnej sprzeczności, przez co uchybia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Trafne okazały się w tym względzie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, skutkujące niewyjaśnieniem istotnych w sprawie okoliczności.
W przypadku - jak w niniejszej sprawie - żądania weryfikacji legalności przeprowadzonych prac rozbiórkowych oraz wątpliwości co do ich zgodności z prawem, organ II instancji nie może czynić zasadniczych ustaleń jedynie na podstawie wybiórczych wniosków i ocen. Z jednej strony twierdzi, że istnieje obowiązek właściciela zapewnienia bezpieczeństwa mienia lub środowiska (por. art. 61 pr.b.), z drugiej strony są przesłanki do zastosowania w sprawie art. 50-51 pr.b. jednak umarza postępowanie, bowiem dotyczy już zakończonych robót budowlanych.
W realiach niniejszej sprawy pozostaje niewyjaśnionych szereg wątpliwości, zgłaszanych przez skarżącą w kolejnych pismach począwszy od pierwotnie złożonego wniosku, aż do wydania zaskarżonej decyzji, co do których organ II instancji nie wypowiedział się, ale zmienił zakres pierwotnie wszczętego postępowania.
Zwrócić należy uwagę, że zasygnalizowana nieprawidłowość dotyczy więcej niż tylko nieruchomości (uczestniczki postępowania czy też skarżącej), stąd też organ II instancji powinien dokładnie ustalić sytuację wszystkich właścicieli działek i znajdujących się na nich obiektów, którzy powinni mieć możliwość udziału w postępowaniu prowadzonym z urzędu.
Nie ulega wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego, powołany jest do kontroli inwestycji budowlanych i w sytuacji stwierdzonych naruszeń prawa budowlanego, obowiązany jest do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu II instancji, czy też udzielanie odpowiedzi na postawione w odwołaniu zarzuty. Jak wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować (por. art. 7-11 k.p.a.). Znamienne jest, że również treść odpowiedzi na skargę nie odnosi się do zarzutów w sprecyzowanych w skardze.
Z uwagi na opisaną wyżej wadliwość postępowania i konieczność poczynienia wiążących ustaleń i ich oceny, Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem ustalenie wszystkich spornych kwestii i dokonanie ich oceny na podstawie wyczerpująco zebranego materiału źródłowego może stanowić podstawę do oceny legalności decyzji organu I instancji.
Rzeczą organu II instancji będzie ponowne rozpoznanie sprawy przy uwzględnieniu oceny zawartej w niniejszym wyroku, jak też całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Z tego względu, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, przy czym na koszty składa się uiszczony wpis od skargi (500 zł.), opłata za czynności radcy prawnego (480 zł.), wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa (17 zł.).
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).